对我国土地征收制度的法律思考

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1、对我国土地征收制度的法律思考[摘要]土地征收作为物权变动的一种特殊形式，在我国一直被当作行政手段配置土地权利的一种方法，直接表现为对民事权利主体土地所有权的剥夺。我国的土地征收制度形成于计划经济体制下，至今已长达半个世纪。尽管土地征收法律制度在不断修订、完善，但仅限于征地程序和征地补偿标准的调整，并未实质性的触动土地征收制度本身。事实上，随着我国城市化、工业化进程的不断加快，大量农民集体土地经征收转为国有建设用地，现行土地征收制度的弊端也日益凸现。土地征收不仅涉及农民生存的切身利益，而且直接影响到

2、我国社会主义新农村建设与和谐社会建设。因此，法律必须对土地征收予以严格限制。本文从我国土地征收的概念、法律特征谈起，通过分析土地征收制度存在的主要问题，提出了立法完善的意见和建议。[关键词]土地征收公共利益安置补偿随着城市化、工业化进程的不断加快和社会主义市场经济体制的逐步完善，经济发展对建设用地的需求量也越来越大，一方面农村集体土地被征为国有的数量愈来愈多，另一方面各种征地体制方面的法律问题也逐渐暴露出来。在这样的形势下，如何统筹城乡经济发展、如何处理保障发展用地与保护失地农民利益的问题，已成为

3、当前我国理论界和实践界必须重视并加以解决的重大法律问题。为此，十分有必要对改革征地制度、完善土地征收法制建设等问题进行深入的研究与探讨。一、土地征收概述（一）土地征收的概念我国实行的是社会主义公有制，具体包括全民所有制和农民集体所有制两种。作为土地所有制的法律表现形式，土地所有权也相应存在国家土地所有权和集体土地所有权两种类型。①我国现行的土地征收制度来源于宪法、土地管理法及其实施条例的规定。《宪法》第十条第三款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”《

4、土地管理法》第二条第四款也规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”土地征收实质上是对集体土地的征收，即国家为了社会公共利益的需要，按照法律规定的批准权限和程序批准，并给农村集体经济组织补偿后，将农民集体所有的土地转变为国家所有的行为。（二）现行土地征收制度的法律特征尽管不同时期的土地征收制度存在一定的差异，但都存在目的性、强制性、补偿性和权属转移性等相同的特点，其具体内容包括：第一，目的性。即国家征收土地时，是以公共利益为目的的。公共目的性是征地权合理行使的唯一

5、标准。非公共利益建设项目使用土地，须经土地市场来解决，不应以动用国家公权力来获取相应的土地，否则将造成征地权力的滥用，土地所有者的所有权将受到严重侵害。第二，强制性。土地征收是国家运用其公权力强制的单方的把土地使用权从农民手中征收上来并使之成为国有土地，无需取得被征收土地的所有人同意，征收后他们也必须服从。土地征收权是以国家公权力为依据而进行的，具有强制性的行政行为。在存在利益差别和资源稀缺的情况下，社会公共权利垄断公共强制力资源，以抑制因个体任性而阻碍社会公共利益的实现，因此强制性是土地征用的根

6、本属性。第三，权属转移性。土地征收的权属转移主要是指集体土地所有权向国有土地所有权的转移，并且这种权属转移具有单向流动性，只能由集体土地所有权转变为国家土地所有权，反之不成立。此外，伴随着所有权的转移，使用权也发生了相应的转移，即由原来的农民使用变为建设单位使用。土地征收后，国家获得了土地的所有权，然后通过划拨、出让、出租等方式将土地使用权让渡给用地单位，这是由我国的土地公有制所决定的。第四，补偿性。土地征收是基于公共利益而实施的，当国家牺牲无责任特定人的合法权益以满足其他社会成员的利益需要，从而

7、破坏原有利益分布格局时，就必须对受损害的特定成员以公平合理的补偿，以体现公平、正义原则。二、现行土地征收制度中存在的法律问题我国现行的土地征收制度是计划经济的产物，尽管它曾在客观上为保障国家经济建设、加快工业化和城市化进展起到巨大作用，但是，这是在农民作出巨大牲的条件下进行的。随着社会主义市场经济体系的建立和发展，现行征地制度与市场经济不匹配的现象日益显现，并在征地实践中引发了诸多矛盾和问题。（一）征地法律制度不健全，“公共利益”界定不明确，征地范围过宽我国没有一部单独的《征地法》，涉及征地制度相

8、关法律主要为：《土地管理法》、《宪法》相关条文，及以此为基础出台的《土地管理法实施条例》等一系列行政法规、部门规章、地方性法规。在《宪法》和《土地管理法》中对征地的条款有些较为笼统。公共利益是衡量国家动用征地权是否滥用的标准。许多国家采取不同的措施从法律上对公共利益的界限加以相应的限制。我国《宪法》第十条第三款明确规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”《土地管理法》第二条第四款也规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者