审计研究简报简报

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1、审计研究简报简报第2期（总第146期）审计署审计科研所2007年3月28日对加强审计机关政治功能建设的思考一、政府部门的功能包括政治功能与执行功能政府作为国家的行政管理机关，是国家各项重要职能的直接体现者和执行者。政府职能主要包括政治职能和具体的执行职能（包括经济职能、社会管理职能等）两个方面。政府的政治功能是指政府在国家和社会中所起的政治作用。政府的政治功8能包括政治统治功能、保卫国家主权的功能和民主功能等。无论什么国家，政治功能都是政府的基本职责和主要作用，但“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础，而且政治统治只有在它执行了这种社会职能时才能持续下去。”江泽民，《十六

2、大报告》。所以政治功能总是以执行功能为基础的。现代政府活动的主要方式就是制定和实施一定的政策。在各个国家中，政府的政策数量最多，政策活动的制度化程度最高，是政策系统的核心主体，在公共政策过程中具有基础性的地位和作用。我国的中央人民政府是全国人民代表大会的执行机关，同时是国家最高的行政管理机关。国务院作为中央政府，享有宪法赋予的各种行政管理权力，统一领导全国行政事务。它的权力主要包括行政立法权、法律提案权、授权立法、行政管理权、经济管理权、社会管理权、外交管理权等。政府作为国家行政机关，它的决策活动和执行活动都属于依法行政的范围。国务院下属的各个部门在依法行使国务院规定职权的同

3、时，也独立行使一些重要的行政决策权力和领导权力。通过这些部门行使的这些实际权力，国务院制定政策的许多活动实际上是体现在国务院各部门的身上。这些部门是政府权力结构中的核心要素，它们实际控制了政策制定过程中的一些重要环节；在一些政策制定活动中，它们甚至是主要的制定者。由此可以说，8审计机关作为一个政府部门，其肩负的职责同样应包括政治功能与执行功能。其中审计署的政治功能可具体体现为：制定审计政策和实施对审计事业的宏观管理职能；为立法机构提供决策意见和监督服务；为执政党的执政活动提供信息和监督服务；与其他政府部门和单位进行沟通，推动其落实审计结论，完善管理制度，提高工作绩效；加强与公

4、众和其他政治团体的联系，在执行审计业务的基础上促进民主与法制建设等。执行功能是指具体办理有关事务的功能，主要是具体开展各种审计业务。二、审计机关政治功能的价值强有力的执行功能是审计机关发挥作用的基础。勿容置疑，审计机关在过去的工作中完成任务了大量的具体审计任务，查处了一系列经济领域中的违法乱纪行为，维护了国家的财政经济秩序，对国家政治、经济和社会的发展做出了巨大贡献。如果把这种直接开展审计监督的执行力量看成是一种“审计硬力量”的话，那么审计机关的政治功能就可以是一种不可或缺的“软力量”。就审计署现有的职能来看，在国务院“三定”方案中规定的审计署职能主要是直接开展审计的执行功能

5、，而相关的政治职能却只有一条，即“拟定审计方针政策，参与制定审计、财经方面的法律、法规；制定审计规章制度并监督执行情况；办理地方性审计法规和规章的备案审查；组织领导、协调监督各级审计机关的业务。”8如果看审计法中确定的职能则没有一条政治职能。同样，如果我们考察其他中央政府部门的职能可以发展，大多数的中央部委，在国务院确定的职能中政治职能都占有较大的比重。如农业部的职能中前五项全部是政治职能，教育部的职能也是以制定政策、标准，规划、协调和管理等政治功能为主。中国政府网从实践来看，审计署现有的力量中，绝大多数工作是在执行具体的审计任务。在现有的下设机构中，所有的特派员办事处和派出

6、局都属于纯粹的执行机构，机关业务司局也将最主要的力量用在了执行具体审计业务上，而综合部门也主要是为业务部门开展审计业务服务的，真正从事政治职能的部门和人员数量非常有限。在与政治职能相关的方面投入的力量明显不足。执行功能只有与政治功能相结合，才能最大限度地发挥其作用。分析审计署最近几年所取得的成就与产生的巨大社会影响就可以发现，正是由于审计署重视了政治功能的建设，如加强对立法机关的报告与服务，重视发挥社会公众的监督作用，关注政府制度的建设，致力于民主与法治意识的提高等，才使得审计机关的执行成果发挥了作用，得到了社会的认可，并为审计工作创造了良好的环境。重视政治功能的建设，具有重

7、大的现实意义：执行功能的结果可以得到最大限度的利用。8单项的审计业务完成后，仅凭审计机关的处理处罚所发挥的作用是有限的。只有通过发挥审计机关的政治功能，一方面促进政策与制度建设，另一方面调动其他政治力量，如政党、立法机构、社会公众等的参与，才能在制度上体制上进行完善，系统地解决问题，使审计成果得到充分利用。监督查处与预防并举。单纯依靠事后的审计难以从根本上杜绝经济领域的违法乱纪和损失浪费，履查履犯也就在所难免。审计机关必须发挥政治功能，对违规和损失浪费行为进行预防。如在政府部门和公共领域开展遵守财经纪律