市管县体制缺陷

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1、市管县体制缺陷由于“市管县”心在着体制性缺陷，已不符合经济社会可持续发展和区域经济协调发展的需要，因此必须进行改革。然而，改革的方法绝不是象有些专家学者所说的那样，只要对地级市一撤了之，更不能搞什么“城乡分治J对此，在最早搞财政“省直管县”的浙江省，一些干部已对此提出的疑虑。作为地级市的金华市财政局徐局长表示，这一体制需要“与时俱进他认为，此种体制“不利于大中城帀的建设，浙江省没有较大的城市"，而且造成了“县市基础设施重复建设，小而全，不上规模”。他举例说，义乌市修了个体育馆，永康币也争相上体冇馆，但规模都比较小，“如杲财力集中到地区，则可以办成i个可以举办国家赛事乃至

2、世界赛事的场馆”，但作为目前财政休制下作为地级市的“金华无此财力”。（详见2003年12月3H《21世纪经济报道》）那么，“市管县”休制究竟应该怎么改呢？笔者认为，关键要把握三条原则，采取多种形式。需要把握的三条基本原则是：第一，贯彻落实科学发展观,促进区域经济协调发展和实行城乡统筹发展的原则。必须指出，区域经济具有多个层次，各地情况不同应当具有不同的区域经济概念。在人口稀少、城市化发展较慢的地区，县域经济应当作为主体；而在人口密集、城市化发展较快的地区，则应以市域经济为主体。同时，在发展区域经济的过程中，必须坚持城乡统筹，而不能搞“城乡分治”，进一步强化城乡二元分割。

3、第二，科学划分管理层次和合理确定管理幅度，坚持事权与财权对等的原则。应该看到,管理层次过多，必然带來管理成木增多和政令难以畅通的问题。但是，管理层次过少，必然带來管理幅度过阔，同样必然会增加管理成木或降低管理效率的问题。无论采取何种形式,必须使管理者的事权与财权相对称，不宜再采取“代管"之类的管理形式。第三，一切从实际出发，具体情况具体对待，坚持分类指导的原则。需要特别指出的是，中国幅员辽阔，各地经济社会发展水平差距极大，因此在行政管理体制上也决不能搞“一刀切”，必须根据各地经济社会发展的不同水平，釆取不同的对策措施。根据上述构思，笔者认为，在“帀管县”体制改革上，可采

4、取以下儿种形式：一是在城M化进程较快的经济发达地区，实行“撤县设区覽对此，上海、广东等地已经进行了积极的探索。上海市经过几年努力，已先后撤消了嘉定、青浦、金山等县将其改设为区，至今仅保留崇明一个县。广东佛山市2002年11月18H经国务院批准进行了区划调整，撤消了南海、顺德、三水、高明四个县级市，改设为南海区、顺徳区、三水区、高明区。佛山市通过这项改革，较好地解决了“市管县”体制性缺陷，有力地促进了整个佛山地区的区域经济全面协调发展。二是在人口稀少、经济发展较慢的贫困地区，而地级市具有较强经济实力的，实行“以市带县二即：不再实行由省委托代管式的“市管县”，则将原属于省的

5、最终审批权全而下放给该地级市，山其对整个地区的经济社会发展全而负责，山中心城市來带动本地区全而发展。山于这种形式尚无成功的先例，因此建议对此先通过试点，取得经验，再逐步推广。三是对于上述两种类型以外的其它地区，学习和推广浙江经验，实行财政“省直管县豐必须指出，财政“省立管县"只是经济社会发展到一定阶段的过渡性措施，而决非我国行政体制改革的最终目标。浙江的经验具有非常明显的适用对象问题，用浙江同志话來说：“对丁•县域经济还不发达的地方來说，浙江的经验非常值得推广”。1楼作为我国政治体制改革的一个亜要组成部分，市管县体制不仅仅是行政区划的简单变动或行政管理手段的变革，而且是

6、一场深刻的地方政府制度改革和政府权力的再分配。它对于我国正在进行的行政体制改革、城市化进程乃至整个社会主义现代化进程，都有着极其重要的影响。因此，我们应该从战略的高度，从国家宏观体制的高度，对它进行认真深入的研究。但随着区域经济和城市化的发展，尤其是币与县经济差距的缩小，由于币管县体制缺乏系统配套的城市发展机制和人口政策的平台，该体制下的M县矛厉已经成为当前我国城M群区行政区划管理中的最突出矛盾。尤其在经济发达的东部沿海地区，市管县体制的弊端H益突出。具体说來，市管县体制的弊端有：第一，造成虚假城市化。根据国际通川标准，城市作为一个涵盖城市人文子系统、政治子系统、经济子

7、系统和公共设施子系统的人类社会生活的载体，是有其内在规定性的，而我国因市管县体制一哄而起的地改市、地市合并、县改市热潮，尽管带来了城市数目的急剧扩张，却恰恰违背了这种规定性。首先，我国的许多市已不再是一个城市型行政区，而是一个以广大农村为主体的区域型行政区。丁•是，这就岀现了诸如杭州市少杭州市区不知何指（杭州市可以指浙江省省会的小杭州市，也可以指管七个县市及五个区的人杭州市），重庆一度成为“世界第一大城币"（将重庆市人口加上所辖县市人口的统计）等怪诞的现象。其次，许多市仍是农业主导，第二、三产业比重偏低；大量所谓“市民”在从事农业，非农业