从分土而治到分民而治――地方行政制度的由来

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1、第一节从分土而治到分民而治一一地方行政制度的由来笫一节对行政区划起源的误解：一、行政区划、地方政府与地方行政制度行政区划与地方政府（地方行政组织）共同组成地方行政制度。中国自古以來就是行政制度十分完善的国家。《周礼》I一书就是理想与现实行政制度的反映，该书在每篇的开头都有这样的话：“惟王建国，辨方正位，体国经野2,分官设职，以为民极。”其中“体国经野”与“分官设职”正是划分行政区域与建立地方政府最简捷的说法。中国历来重视行政管理工作，因此留下了丰富的有关地方行政制度的史料。在正史中有职官志（百官志）记述官员的名称与职掌，有地理志（郡国志、州郡志）记载某一断代行政区划的

2、实况。正史中的记载多是本朝之事，合而读之，就大略显岀历代的官制和政区的沿革,从中可以透视行政制度的变迁过程。但在职官志中，中央官制是重点所在，地方官制则往往语焉不详，只占很小的篇幅。同时在地理志中能直观看到的只是各级政区地名的变化，对于政区的层级、幅员、边界和地理分布的变化是不加说明的，而这些变化却是研究地方行政制度的关键。除了正史以外，传世的史籍还有政书一类的文献，如《通典》、《通志》与《文献通考》及其延伸性的同类著作十通中，也有职官典、州郡典等篇章可供参考。除十通外，专述典章制度的史书还有会要、会典一类，如《唐六典》、《唐会要》、《宋会要辑稿》、《明会典》、《大清

3、会典》等。专述地理的还有全国地理总志，如《元和郡县志》、《太平寰宇记》、《大清一统志》等。专述官职的还有《职官分纪》、《大明官制大全》、《历代职官表》等。此外还有大量《周礼》：中国周代后期根据周王朝系统曾冇过的官制加工整理的王朝设官分职的书。汉代原称《周官》，乂称《周官经》。西汉末刘歆始称《周礼》。全书6篇，分載天、地、春、夏、秋、冬6官：天官冢宰，称为治官，管理朝廷大政及宫中事项，有属官63；地官司徒，称为教官，管理土地方域及王畿内人民教养,冇属官78；春官宗伯，称为礼官，管理宗教及文化,冇属官70；夏官司马,称为政官，管理军制、步骑、兵甲、交通及各方诸侯有关事项，

4、有属官69；秋官司寇，称为刑官，管理刑狱、司法政务，兼掌礼宾等，有属官66；冬官词空，称为事官，管理工程建设兼及沟池、土地、水利等，这一部分在汉代发现时已缺，当时取《考工记》抵充，有属官30。《考工记》是中国先秦时期的手匸艺专著，部分的反映了当吋中国所达到的科技及工艺水平。《考工记》全书共七T■一百多字，记述了木工、金工、皮革、染色、刮解、陶瓷等六大类三十个工种的内容。此外《考工记》还冇数学、地理学、力学、声学、建筑学等多方面的知识和经验总结。《考工记》将商周以來积累的冶金知识归纳为“金有六齐”，这是已知世界上最早的青铜合金配宣法则，它揭示了青铜机械性能随锡含量变化的

5、规律。I口时常约言共有官360,实为376,每-官职皆有不少属员，合计数万人。《周礼》以官制的职掌联系各种制度，H的在于富国强兵，组织民户，广征贡赋，充实府库，为治理统一的大国提供设计蓝图。这部书原是先秦旧籍。郑玄以为该书“乃周公致太平Z迹”，遂被认为是周公的著作大行于世。唐贾公彦撰《周礼义疏》42卷，至宋时与郑注合刻为《周礼注疏》。清孙诒让的《周礼正义》征引繁富，具有很高的学术价值。2体：划分；国：都城；经：丈量；野：田野。把都城划分为若干区域，由官宦贵族分别居住或让奴隶平民耕作。泛指治理国家。「体国经野」一句，出口《周礼》一书。「国」指王都、封国之都及古国之都，居

6、住着大小贵族和工商业者，称国人；「国」的四周称郊，居住着周近族成员，亦属于国人；郊之外称野或遂，居住着外族成员或战俘，称野人或氓、萌。国人有权当兵，受教育和参加政治的权力，而野人没有。的笔记、文体、奏议、档案也都包住有官制、政区、行政管理、运转机制方面的史料。除了传世的文献而外，屮国历史上，尤其是近代以来，还有大量出土文物，或以文献面目出现,或以器物形式问世，也都有第一手史料或佐证材料的价值。但所有这些史料述必须进行爬梳整理、考证订讹，才能用作著述地方行政制度志的基本材料。二、对行政区划起源的误解屮国的文化过于古老，一切事物推其原始都要说得非常久远，对于地方行政制度起

7、源自然也不例外。按照汉代人的说法，远在周初“体国经野”之前2000年的黄帝时代，就有划分政区的行动了。因此班固的《汉书•地理志》一开头就说：“昔在黄帝，作舟车以济不通,旁行天下，方制万里，画野分州，得百里之国万区”黄帝自古以来被成是华夏民族的老祖宗，许多事物的发明权自然都要归功于他，一切典章制度也须由他手创。然而，黄帝实际上大约只是原始社会部落的领袖，处于血缘关系的氏族社会屮，自然不可能制定反映地缘关系的行政区划。相反倒是后人划分政区的实际行为成为有关黄帝画野分州传说的基础，正因为秦代县的幅员是以“大率方百里”为准，所以才会有黄帝“得百里之国万区”的