从审计报告看地方债风险

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1、从审计报告看地方债风险作者：黄芳娜单位：首都经贸大学财税学院地址：北京市丰台区张家路口121号首都经贸大学财税学院100070电话：13520182180由［J箱：huangfangna@126・com摘要：审计署审计长刘家义在2010年6月23日向全国人大常委会作的审计报告，首次披露备受社会关注的地方政府性债务问题。2009年财政部代发地方公债，加上地方融资平台所涉及的地方政府的隐性债务，使我国地方的政府背上了决的负债。地方政府的国家审计署审计长刘家义2010年6月23H向第^一届全国人大常委

2、会第十五次会议报告2009年度屮央预算执行和其他财政收支的审计情况时，专辟章节,以整个报告近十分之一的篇幅细数地方政府性债务问题，为外界窥探地方政府债务规模提供了“通道”。审计报告首次详细披露地方债问题，由此可见，地方债的风险已经引起了高度重视。一、地方债概述（-）地方公债的一般含义地方债是作为地方政府筹措财政收入的一种形式而发行的，其收入列入地方政府预算，由地方政府安排调度。不少国家屮有财政收入的地方政府及地方公共机构也发行债券，它们发行的债券你为地方政府债券。地方政府债券一般用于交通、通讯、

3、住宅、教育、医院和污水处理系统等地方性公共设施的建设。地方政府债券一般也是以当地政府的税收能力作为还本付息的担保。（二）我国的地方债我国的地方债既包括地方政府发行的地方债券即显性的地方公债，也包括通过组建投融资平台融资形成的地方隐性债务。我国的地方公债，是相对国债而言，以地方政府为发债主体。20世纪80年代末至90年代初，许多地方政府为了筹集资金修路建桥，都曾经发行过地方债券。有的甚至是无息的，以支援国家建设的名义摊派给各单位，更有甚者就肓接充当部分工资。但到了1993年，这一行为被国务院制止了

4、。此后颁布的《中华人民共和国预算法》第28条，明确规定“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。但是从2009年开始，为了应对金融未经，配合积极的财政政策，允许地方政府以发债方式来纾缓融资困局，但是是由财政部代理发行地方债券，其规定为：发行主体被限制在省、自治区、直辖市和计划单列市，其他地方政府尚不具有发行地方债的主体资格；地方政府上报发债额度，中央政府统筹分配之后，由财政部代理发行和代办还本付息；所融资金主要用于公益性建设项A,严禁用于地方政府经常性支出和楼堂管所建设项R；债

5、券融资收支方而实行预算管理，纳入各地区政府预算，并报同级人大审查批准。所谓地方融资平台，是指地方政府发起设立的融资工具，它以土地等国有资源和资产作为抵押，以地方政府隐性担保的方式，向银行借贷实现融资FI的。一、审计报告披露地方债务的情况（一）地方负债率过高，且新增负债有增无减。通过审计调查18个省、16个市和36个县本级，截至2009年底这些地方的政府性债务余额高达2.79万亿元；2009年以前形成的债务余额为1.75万亿元，当年新增1.04万亿元；有7个省、10个市和14个县本级超过100%,

6、最高的达364.77%o（-）资金使用效率低。在新增债务中，仅有8.92%用于中央扩大内需新增投资项目的配套资金，还有相当部分用于建设2008年前己开工的交通、市政等基础设施。也就是说，借债主要用于地方基建项目投资，而这部分的投资短期无法产生收益。2008年底实行积极的财政政策以来，地方政府便借此机会人肆贷款以优先发展地方项目。很多地方政府搞“小动作”，致使2009年新增债务中只有8.92%用于中央扩内需新增投资项目的配套资金，资金使用效率低.（三）财政资金偿债能力不足。从偿债资金来源看，200

7、9年这些地区通过举借新债偿还债务木息2745.46亿元，占其全部还木付息额的47.97%,财政资金偿债能力不足。也就是当年地方政府近半的偿债资金来自新增债务，即借新债还旧债。地方政府若长期借新债还旧债，需偿还的银行本息越积越多，一轮地方债务形成的银行坏账潮可能就会到来。（四）各地融资平台公司的政府性债务平均占本级债务余额的一半以上。所审计的18个省、16个市和36个县有各级融资平台公司307家，其政府性债务余额共计1.45万亿元。审计报告明确指出“部分地方政府偿债压力较大，存在一定的债务风险。”

8、地方政府性债务中，政府负有直接偿债责任、担保责任及兜底责任的债务分别为1.8万亿元、0.33万亿元和0.66万亿元，分别占总额的64.52%、11.83%和23.65%。由审计报告披露的情况可以看出，我国目前的地方债存在风险隐患，必须及时采取措施加以化解。地方政府债务的急剧累积和迅猛增长，已成为普遍性、全局性的问题，并已严重影响了基层政府的正常运转，恶化了社会信用环境，埋下了巨大的社会危机隐患。二、地方债风险形成的原因分析（二）地方政府的投资冲动。地方政府的投资冲动历来都很强烈，虽然我国陆续出台