财税体制：全面深化改革的突破口

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1、财税体制：全面深化改革的突破口系统性、整体性、协同性的全面深化改革，其顶层设计将从哪里开始？如何选择改革的突破口？改革的技术路线和措施怎么安排？木文提出财税体制改革是全而深化改革的突破口和关键环节的重要命题和判断。一、全而深化改革的核心问题十八届三中全会决定（以下简称《决定》）对新一轮改革有两个最重要的、最基本的判断：第一，全而深化改革要以经济建设为中心，发挥经济体制改革的牵引作用，即改革不是从政治领域或英他领域启动，而是要发挥经济体制改革对“五位一体”改革的牵引作用；第二，经济体制改革是全而深化改革的重点，核心问题是处理好政府与市场的关系，使帀场在资源配置中起

2、决定性作用和更好发挥政府作用，即要把政府与市场关系的处理作为全面深化改革的主导问题。政府与市场的关系，冇两种基木的表现形式：一种是一般意义上的政府与作为微观主体的企业之间的关系；另一种是中国体制背景下的中央与地方的经济关系。在中国社会主义市场经济体制中，最匝要的政府与市场的关系，不是表现为政府与企业之间的关系，而是表现为中央与地方即政府内部的经济关系。可以这样说，屮央与地方的经济关系尤其是财税关系是当今小国经济体制的所有症结所在。如果全而深化改革战略不对地方政府这个“准公司”的经济行为尤其是财税行为进行深入研究，就很难理解中国经济奇迹和运行机理，也很难厘清改革的

3、内在逻辑，很难找到改革的突破口和出路。因此把解决中央与地方的经济关系，尤其是以财税关系为核心的经济利益关系作为推进治理体系改革的枢纽环节和优先选择，是全而深化改革战略必须审慎地给予顶层设计的重要内容。二、财税体制调整是完善国家治理的重要基础和支柱《决定》在论及财税体制改革时，提出的一个极其璽要的理论命题是：财政是国家治理的重要基础和支柱。这是新中国成立以來中共中央对财税地位和作用的最充分、最重要肯定。说明深化财税体制改革不仅是全面深化改革系统部署中的一个重要组成部分，而R还被提升至关乎“推进国家治理体系和治理能力现代化”的战略高度。第一，财政作为政府履行基本职能

4、的经济基础，处于国家治理结构屮的主体地位。只要我们抓住了财政这个“牛鼻子”，就等于抓住了实现政府治理职能、发挥市场和社会治理能力以及调节经济社会运转的儿乎全部的关键问题和核心内容。第二，财税体制改革将会对“五位一体”的全而深化改革产牛牵引效应。如环境问题,看起来是在工业领域中出现，但实质上却由财政治理不当引起。对财税的不当追求诱使地方政府对某些污染性重化工业趋之若驚。再如过去我们在民牛、社会发展和公共文化方而欠账太多，乃至引起现在比较严重的社会公平正义和贫富差距等方面的问题，主要是因为过去我国发展型财政把钱都川于搞经济建设了。所以解决屮国社会、文化发展滞后等问题

5、，必须首先扭转财政的基木性质，才能从根木上解决社会体制和公共文化的发展问题。笫三，现行的财税休制聲端，是导致屮国现实经济屮儿乎一切问题的根源。当今屮国现实的经济问题可以概括为“六个失”，即“增长失速，结构失衡，货币失序，债务失当，产能失度，房价失控”。这些问题都有其內在的财税体制安排不当的原因。三、作为突破口选择的财税改革特征这次启动的作为突破口的财税体制改革，跟1994年的财税改革，虽然都是为了捉高国家治理能力，但是具体悄况已经有很人的不同。第一个不同在改革的目的上。上次是为了解决屮央财政的困难、增加屮央政府的宏观调控能力，而这一次主要冃的是为了解决结构失衡和

6、增长失速问题，以及化解地方债务危机、防止出现人面积系统性的经济金融危机问题。这次改革总的取向是屮央要承担-•些原本由地方政府承担的事权，但不是简单地下放财力。第二个不同在改革的重点上。上次重点是中央与地方之间实行分税制，由此直接导致了土地财政等问题的产生。所以这次改革重点是要用绕解决十•地财政问题，化解地方政府的债务问题以及相应的银行金融风险问题。笫三个不同在改革的内容上。上次改革是中央政府把地方政府掌控的稳定的税收拿走了，这一次是要为地方政府建立一个新的稳定的主体性税种。所谓稳定的税种，就是能够较好地支撐地方政府生存和发展的税种，具体来说就是从（奢侈品）消费、

7、收入、房地产、遗产等收入和财富征來的税收。笫四个不同在改革的难度上。1993年的财税改革，最主耍的难点在于部分省区尤其是利税大户广东早已实施了期限鮫长的财政包干体制，地方担心分税制会影响地方既定的发展冃标。这次改革的阻力耍比20年前大得多。在利益多元化基础上全力推进存量的改革，需要更多的民众支持和政治智慧。四、财税改革的技术路线图和具体措施（1）完善立法。《预算法》作为遏制政府乱花钱的第一•道防线，索有“经济宪法”之称，是公共财政的重要组成坏节，更是法治社会的财政基石。新的《预算法》应体现公共财政理念，必需体现为监管、审核与实施权的分离。在实践上可先从预算的规范

8、、公开透明做起，给《预算