预算管理体制改革：国际经验与未来构想

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1、预算管理体制改革：国际经验与未来构想［摘要］本文从控制财政风险、优化配置公共资源、提升资金使用效率三方面入手，回归基木问题，系统梳理了发达国家预算管理体制改革的经验。在此基础上，从我国政府治理的实际和现实需要出发，提出了围绕法治政府和责任政府建设，全面推进预算管理体制法治化、理性化、民主化、绩效化的总体思路，以及营造法治环境、控制财政风险、健全决策机制、加强审查监督、完善财政体制、创新管理模式的路径选择。［关键词］预算管理体制；预算规则；预算审议；全口径预算；预算绩效管理［中图分类号1F810.3：文献标识码］A［文章编号］1006-08

2、63(2013)08-0017-06预算是政府的血液，预算失灵，遑论善政。［1］一个世纪以来，经济潮涨潮落，社会日新月异，政府推陈出新，各国预算回应现实需要，因势利导，引领变革，历经变迁。本文对发达国家预算管理体制改革的梳理力求面向实践前沿,聚焦重大问题,剖析先进经验，总结一般规律；对我国预算管理体制未来的构想从建设法治政府和责任政府的要求出发，力求面向实际需耍，规范政府行为，转变政府职能，提升政府效能。一、预算管理体制改革的国际经验为充分发挥预算在现代国家治理中的核心作用，世界各国从经济社会发展的实际需要出发，积极推动预算管理体制改革，

3、宏观层面控制财政风险，中观层面优化配置资源、微观层面提升管理效率，取得了一些可资借鉴的宝贵经验。(-)控制财政风险.:战后,发达国家经历了普遍的经济繁荣。凯恩斯主义人行其道，政府迅速扩张，政治家们竞相许诺，福利支出大幅增长。预算领域缺乏有效的平衡机制，充斥着模糊的边界、松散的标准和策略行为。20世纪80年代末期以来，由于经济长期停滞不前，赤字和债务规模迅速攀升，预算控制演变为一个必须长期面对的问题。各国陆续发展出一些控制机制，其屮较具代表性的有中期支出框架、两步预算法。［2］1•建立中期预算框架中期预算框架的目的在于提高预算的可预见性，控

4、制财政风险。以澳大利亚为例，在严峻的财政形势下，自上世纪80年代初开始，以3年为期间预测财政收支状况(每年滚动并根据价格调整)，支出部门在限额内按一定标准对项日进行排序，决策部门则集中精力在总量控制、政策调整和部门间资源配置等重大问题上实施决策。［3］基线预测是中期预算框架的核心技术，首先，确定在未來将持续的当前政府服务，并对其成本进行测算；其次，综合考虑物价水平、技术条件等因素，测算半前服务的未来成本，形成基线；再者，论证新政策或政策调整对基线在总量和结构上的影响。基数定天下，基线预测在微观预算领域由来已久，用款部门将基线作为争取资源的

5、起点，财政部门将基线作为预算平衡的基础。而在财政紧张时期，基线预测的应用则转向宏观预算领域的总量和结构控制，预测财政收支的可持续性，论证政策实施和调整的影响，为宏观决策提供支持。中期预算是把双刃剑，运用得当，可作为控制预算风险的利器，运用不当,则可能成为透支未来的借口。只有夯实管理基础、提高预测能力，同时在制度上约束政治家行为，屮期预算框架才可能真正落到实处。2•“自上而下”实施总额控制传统预算“自下而上”，预算需求山用款部门提出，经相关方层层筛选平衡后形成预算案，在财政宽松时期，各部门的实际需求往往超过预设总额，导致财政规模膨胀；在财政

6、紧张时期，支出刚性增长，收支孑盾难以调和。两步预算法则反其道而行之，决策机构先“自上而下”明确预算总额及其构成，各功能部门再在预算限额内“自下而上”统筹平衡、细化编制。两步预算法的优势主要体现在三个方I叭一是控制预算总额，实现总量平衡，减少不必要的预算冲突；二是贯彻战略方针，整合计划和预算,优化资源配置；三是明确划分预算责任。决策部门集中精力解决风险控制、资源配置等全局性、方向性问题，执行部门则在预算限额内被赋予较大的支出自由，专注于提供优质高效的公共服务。[4]“自上而下”的两步预算法是一次创造性的回归，在形式上回到切块预算，在实质上则

7、强化了预算的控制和计划功能。(-)优化配置公共资源预算是政治，也是技术。政治决泄预算，建立基本规范；技术辅助预算，提供应用工具。作为政治过程，预算要建立公平公正的决策机制，理顺行政——立法关系，体现人民主权，因而殊途同归，相对稳定。作为技术手段，预算要落实政府战略，冋应公众需要，优化资源配置，所以一本万殊，与时俱进。二者一内一外、一静一动，既要主次分明，又需动静相宜。1.理顺预算过程受管理模式、政治制度、文化传统等因素影响，各国预算过程不尽相同，其中较为均衡全面的是美国联邦政府的预算过程，主耍有四方面特点:一是充分的预算编审时间。年度预算

8、编审周期长达18个月，行政部门预算编制和立法部门预算审查各占一半。二是严密的预算审查程序。预算审查丿力经总统预算、预算决议、拨款草案、拨款法案等阶段，确保预算案充分考虑各方意见，得到全面审查。