PPP模式的发展困境及对策

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1、ppp模式的发展困境及对策PPP（PublicPrivatePartnership）是一个外来语，按照（国办发〔2015）42号文）的解释，PPP（政府和社会资本合作模式）是公共服务供给机制的重大创新，即政府釆取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益。政府和社会资本合作模式有利于充分发挥市场机制作用，提升公共服务的供给质量和效率，实现公共利益最大化

2、。一'PPP模式发展历程PPP模式在我国的运用和发展可追溯到20世纪80年代中期。早期项目包括深圳沙角B电厂B0T项目、广州白天鹅饭店和北京国际饭店等，早期主要是以和BT的形式出现；1995-2008年，仍以EOT形式为主在电力、自来水和污水处理等领域运用较为广泛，在1997年PPP模式达到一个高潮,但1998年东南亚经济危机波及国内，BOT模式一直处于低谷,并持续到2002年。2003年十六届三中全会提出，让民营资本进入公共领域，BOT模式再度复兴；2008年推出4万亿刺激政策，地方政府更多的依靠债务融

3、资加强基础设施建设，PPP项目大幅回落进入一个低潮；2010年后随着地方债务问题日趋严重，中央政府再一次认识到PPP模式的重要性，尤其2014年以来，国务院及相关部门陆续出台了数十项应用PPP模式的各类文件，各级地方政府掀起了在公共设施和公共服务领域大力推广应用PPP模式的高潮，有效推动了相关领域投融资体制改革的深化。二、PPP现状挑战PPP在我国的发展目前尚处于探索阶段。据财政部PPP中心数据显示，截至2016年4月13日，纳入全国PPP综合信息平台的项目达7835个，总投资万亿元，落地率约为21.7%

4、o但是，如果将PPP项目实施的识别、准备、采购、执行、移交分阶段计算，执行阶段的项目数与入库项目数量比，实际的签约数不足10%o3月末，全国PPP项目的开工数量仅占到全部推荐项目的8.4%,落地难的问题非常突出。加上本身在操作层面上环节比较多，涉及专业领域比较广泛，在项目推进过程中，有很多问题凸显出来，面临着诸多挑战。挑战主要来自于制度供给不足、部门职责不清、民间资本进入难不敢进、操作不规范等因素。（一）制度供给不足虽然PPP模式在我国早就存在，但过去在经济高速增长时期以BOT和BT形式为主，并没有引起决

5、策层的关注。随着经济下行、财政压力不断增大，'‘稳增长、补短板”的需求膨胀，决策层系统性地推出了模式。目前尚未有PPP立法,目前有关PPP的法规除了国务院颁布的条例外，多为部门和地方制定，法规层次低，法律效力不高，且还存在财政部和国家发改委两个部门版本，未形成完整的法律体系。由于制度供给上缺乏顶层性和系统性，造成实践工作中的困惑和难题无法突破和解决。比如：在包含工程建设内容的PPP项目中，会遇到首先要进行公开招标或其他招标方式，选择确定社会资本方；然后，再进行公开招标或其他招标方式，选择工程建设企业，即进

6、行两阶段招标。而根据《招标投标法实施条例》第9条的规定，可以通过一次招标活动将原本需要两次招标采购的程序予以合并，解决由具有相应建设资质的施工企业经过第一阶段招标后可以直接进行工程建设施工的问题。而在PPP项目中，大多采用竞争性谈判或竞争性磋商选择社会资本方，社会资本方中选后是否仍然可以采用这种合并选择模式。在《招投标法》及其实施条例包括《政府采购法》中，均没有明确，导致地方政府无所适从。又比如，在通过招投标或竞争性谈判或竞争性磋商等方式确定PPP项目实施方后，签订特许协议的时候是否还应该再进行招投标，这

7、个问题也没有明确。另外，现有《土地管理法》和《物权法》与运作也存在不适用之处。现行法律规定，经营性土地使用权必须通过“招拍挂”方式获取。而政府在授予特许权时，无法确保特许权人一定能够获得项目所需的土地使用权。如对于铁路、轨道交通等项目，由于投资巨大、回收期限较长，投资方往往要求捆绑地上物业开发（即在地铁上面的土地盖物业），但按《物权法》及《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，商业等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让。地铁上盖物业，其用地性质应为经营性用地，也应该按'‘招拍挂”程序取得建设用

8、地使用权，这样就无法保证轨道交通公司获得相应的土地，能否进行综合一体化开发成为各地政策无法突破的问题。（二）部门职责不清目前，负责PPP项目组织管理工作的主要是两个部门，即国家发改委和财政部，各自先后下发了一系列PPP文件，也各自建立了PPP项目库，对规范推动PPP工作起到了积极作用。但两部委目前在职责分工上不清晰，在出台的不少政策文件中，存在不一致甚至相冲突的地方，导致地方在执行时无所适从。如在对社会资本的界定上，财政部所称