棚户区和城中村改造”的思考与建议

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1、〃棚户区和城中村改造〃的思考与建议（公开稿）王才亮3刀5日，国务院总理李克强代表新一届中央政府向全国人大报告政府工作时指出:”今后一个吋期，着重解决好现有〃三个1亿人〃问题，促进约1亿农业转移人口落户城镇，改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村，引导约1亿人在中西部地区就近城镇化”。”耍更大规模加快棚户区改造，决不能一边高楼林立，一边棚户连片”。政府工作报告中提到的这个“棚户区和城中村”立刻引起国内外的关注，但是这个”棚户区和城中村“是个什么东西呢?词典上没有。有关部门此前在内部文件上对此的表述和学术界的共识是:棚户

2、区一般是指城市建成区范围内、平房密度人、使用年限久、房屋质量差、人均建筑面积小、基础设施配套不齐全、交通不便利、治安和消防隐患大、环境卫生脏、舌L、差的区域。英屮涉及土地为集体所冇，主要由农民所建造的棚户区便是人们俗称的”城中村“。公开的法律、法规规章对于〃棚户区和城屮村〃没有明确界定，而多年来对此界定的具体的标准都是以地方文件加以明确。至IJ这次“两会"前，全国绝大部分省、市、自治区和500多个城市都出台了红头文件，有大干一场的气氛。然而，这些红头文件以及实际工作中对于〃棚户区和城中村〃却有着不尽和同的认识与规定

3、，其“棚户区和城中村〃改造的手段与方法也不尽相同。为此，我认为有必要从理论上对“棚户区和城中村〃改造工作作系统的研究。一、”棚户区“是历史的产物。冇的淫者经考证认为〃棚户区〃这一名词来源于辽宁抚顺、阜新的工业贫民聚集区。因为近些年来的轰轰烈烈的“棚户区和城中村〃改造工作最早起源于此。但我们认为”棚户区“名词的出现是始见于上海，是伴随着屮国近代工业的建立而出现的。棚户区始于十九世纪末的上海沿苏州河的两岸。当时的上海，曲于近代工商业的发展，外地来的工人拖家带口慢慢聚集在一起搭建简易住房，几十年的努力渐成规模就形成了当时

4、的棚户区。1949年Z前，上海市政当局为控制棚户区蔓延，曾以有碍市容观瞻为由对棚户实施取缔，遭到棚户居民的激烈抵制。1920年代末至1940年代末的上海市政府还曾动用各种力量，推行贫民住宅安置工程，内容包括建造"平民住所〃、“平民村〃，组织〃义卖房屋〃等，但这些清理与安置措施，并不能遏止棚户区的扩张。上海解放后，清除和改造棚户区，同样是城市治理的燃眉Z急。任务Z艰巨也是前所未有。拯统计，截至1949年5刀上海解放，上海的棚户区占地面积1109万平方米，棚户简屋197500间，建筑面积322.8万平方米，共居住着11

5、5万人。这些统计数字还不包括大量见缝插针的〃旱船〃、〃草棚〃、”水上阁楼〃。经过上海市人民几十年的努力，解放前的“棚户区”在上世纪六十年代已经基木拆迁改造完毕。全国大部分城市在城市建设中也基本完成了对棚户区改造的任务，但中小城市的进度落后于大城市。然而，由于丿力史和现实的原因，在解放前的”棚户区“拆迁改造完成后，新的〃棚户区和城中村〃又在产生。坦率直言，是过去重积累、重建设、轻生活的指导方针造成的在居住条件上对工人阶级的欠账。虽然此时的〃棚户区和城中村〃与解放前的棚户区不可同日而语，有了基本的水、电供应且基本是无偿

6、提供且基本是无偿提供，但是其区域内的房屋结构简陋，缺乏必要的市政基础设施，居民生活严重的不便。尤其是一些老工业城市，基础设施的建设欠账较多。二'“棚户区”改造运动的兴起在李克强总理主持辽宁省工作时，政府陆续出台一系列政策措施，在各省市中率先对城市棚户区开展大规模拆迁改造。在李克强到国务院工作后，继续推动各级政府高度重视“棚户区和城屮村〃改造工作，把改造棚户区作为一项重耍举措。初步统计，2006年至2011年底，全国累计开工改造各类棚户区超过1000万户。2012年，全国述将改造各类棚户区超过300户。2012年9月

7、2513,时任中共中央政治局常委、国务院副总理的李克强在全国资源型城市与独立工矿区可持续发展及棚户区改造工作座谈会上强调，耍加快资源型城市可持续发展，推动独立工矿区转型，加大棚户区改造力度，“三位一休〃推进，着力破解城市内部二元结构难题，带动内需扩大和就业增加，走可持续的新型城镇化道路。这次政府工作报告如此高调强调棚户区改造工作，无疑会使今后一段时期，中央政府将以各项规划为指引，加大投入力度，完善政策措施，加快推进全国的棚户区改造。三、”棚户区”改造的难点从上世纪九十年代初开始，国内的城市经历了一场拆迁建设的浪潮。

8、其中，违法拆迁的问题成为当前社会矛盾加剧的热点之一。人们担心现在进行的〃棚户区和城小村〃改造是否会出现合法性的问题呢，现实也的确是让人担心。一是从我所掌握的资料看，至今为止的全国的”棚户区和城屮村〃改造均是按照“政府主导、市场运作〃的模式实施，即:政府除了鼓励地方实行财政补贴、税费减免、土地出让收益返还等优惠政策外，还允许在改造项目里，配套建设一定比例商业服