地方政府推动城镇化的机理与实证_以江苏为例_

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1、地方政府推动城镇化的机理与实证：以江苏为例地方政府推动城镇化的机理与实证：以江苏为例侯祥鹏葛扬内容提要我国现阶段的城镇化具有显著的政府主导特征。以江苏为例的实证分析表明，地区之间的城镇化存在正向的空间相关性，即邻近地区城镇化率越高，本地区城镇化率也会相应提高，这表明地方政府在推进城镇化方面具有趋同性。地方政府主导城镇化同时具有正、反两方面效应。未来，“以人为本”将成为我国城镇化的根本取向和必然趋势。在这种条件下，地方政府有必要转变职能，从以经济竞争为主转向以公共服务竞争为主，实现由生产型政府向服务

2、型政府的回归。关键词城镇化地方政府府际竞争江苏侯祥鹏，江苏省社会科学院财贸研究所助理研究员210013南京大学经济学院博士研究生葛扬，南京大学经济学院经济学系教授210093DOI:10.13858/j.cnki.cn32-1312/c.2015.02.033城镇化是我国现代化进程中的一个基本问题，协调推进城镇化是实现现代化的重大战略选择。我国当前正处于城镇化加速发展的新时期，2012年全国人口城镇化率已达52.57%，比2000年上升了16.4个百分点。相比之下，江苏城镇化水平更高，2012年人

3、口城镇化率已达63.0%，比2000年提高21.5个百分点，位居全国第7位，是全国近10年城镇化水平上升最快的省份之一。理论研究和现实经验表明，我国城镇化具有显著的政府主导特征。在地方政府推进下，江苏城镇化进程加快，城镇结构体系不断优化，初步形成了产业集聚、城市集约、人口集中互动的一体化可持续发展格局，但同时也存在土地城镇化快于人口城镇化、城乡二元结构尚未根本打破等问题。中共十八大报告已明确指出，推进城镇化是未来中国经济结构战略性调整的重点之一。因此，从地方政府角度研究江苏城镇化发展，极具现实意义

4、。一、基于政府视角的城镇化研究综述Urbanization（“城镇化”或“城市化”）一词最早由A.Serda（1867）提出。20世纪开始，全球范围的本文为江苏省社科研究青年精品课题“地方政府推动下的江苏城镇化发展研究”（批准号：13SQB-043）；江苏省社科应用研究精品工程课题“新型城镇化进程中江苏公共服务体系建设研究”（批准号：14SWB-008）阶段性成果。-252-江苏社会科学2015年第2期江苏发展研究城市化狂飙突进。RayM.Northam（1975）根据各国城市人口占总人口比重的变

5、化，提出城市化发展的S型曲线，将城市化过程划分为3个阶段，即：城市水平较低、发展较慢的初级阶段（城市化率在25%以下），人口向城市迅速聚集的中期加速阶段（城市化率达到60%-70%），进入高度城市化以后城镇人口比重的增长又趋缓慢甚至停滞的后期稳定阶段（城市化率超过70%）。西方发达国家城市化是一个自然演进过程，以市场化为核心，政府在城市化中处于辅助地位。近期相关研究聚焦于将政府行为嵌入城市治理网络，研究城市治理模式选择、治理绩效。与西方发达国家不同，我国城镇化具有显著的政府主导特征。从世界各国城镇

6、化的经验来看，城镇化动力大体可分为政府动力、市场动力和民间社会动力，政府主导机制已成为我国城镇化推进[1]模式及动力机制的最突出特征，也是我国城镇化与欧美国家最主要的区别。政府的主导作用主要[2]通过制度和政策两个维度来推动城市化进程，具体体现在政府作为城市化战略的制定者、作为城市[3]化制度的供给者、作为城市化推进的执行者、作为城市化绩效的评定者。特别是地方政府的作用尤为突出。政府主导型城镇化的突出绩效体现在我国用二三十年时间走过了发达国家几十年甚至上百年的城镇化道路。这表现为城市化发展的速度和

7、水平、城市数量、城市经济在国家经济中的作用和地位都以惊人的速度在提升，各级城市的功能迅速提升、规模急剧扩张，城市的集聚和辐射能力不断增强。但政府主导型城镇化也有明显缺陷，主要体现在：其一，导致城市化泡沫的隐患，政府主导下的盲目推动可能使得城市化外壳比其所需要填充的内容成长得更快，只有城市外壳的城市化就是城市[4]泡沫；其二，导致城市分配功能的缺失，农民工等参与城市财富创造的主体在利益分享中权利缺失，[5][6]土地征用与农民土地财产性收益被剥夺；其三，土地城镇化和人口城镇化不协调，城市空间快速扩[

8、7]张，农地非农化存在着加速和膨胀的政府驱动行为；其四，在分税制改革和城市建设资金压力下，土[8]地财政依赖性增强，如果超前的土地城市化不能带来城市规模收益递增效果，且政府财政收支结构[9]和筹资方式不能转变，则城市的可持续发展就会面临挑战，“后土地财政时期”城市化发展将陷入困[10]境。综上所述，政府主导在我国城镇化进程中发挥了积极的作用，但也留有隐患，如果继续依赖圈地造城的模式，城镇化将无以为继。在未来新型城镇化进程中，地方政府作为国家宏观经济调控的执[11]行者和微观经济管理