财政分权与“土地财政”制度改革

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1、财政分权与“土地财政"制度口秦勇1李凤霞2改革(1．山东大学法学博士后流动站，山东济南250100；2．中国石油大学法学系，山东青岛266580)[摘要]分税制改革之后，地方政府的财政收入占整体财政收入的比重大大降低，但地方政府的事务并不因财政收入的降低而减少，相反有增长的趋势。地方政府为筹措财源不得不采取“土地财政”的策略。“土地财政”带来的负效应的蔓延呼唤“土地财政”制度的改革。规范化的财政分权体制，尤其是赋予地方财政自主权，是“土地财政”制度改革的关键和核心所在。[关键词]财政；分税制；土地财政；财政分权[中图分类号]F810．78[文献标识码]A[文

2、章编号]1003—1154(2014)04—0007—03当前，我国地方政府的“土地财政”行为带来了诸多负效应，如农民失地失业又失权；带来了巨大的财政风险；耕地资源急剧减少；收入分配不公平等。“土地财政”制度亟须改革，改革的核心是建立规范的财政分权体制。一、财政分权的界定分权分为两种：一是横向分权，二是纵向分权。中外学术界谈论分权问题似乎更多集中于横向分权，即所谓的三权分立的问题。而纵向分权在现代中国，也许是一个更重要的问题。从历史上看，几乎所有国家的政治治理都不可能由单一层面的政府来完成；即使是最独裁的政府，也无法做到一切公共决策都由中央做出。哈耶克’1o

3、曾对分权做过精辟的论述，他认为，强制性权力并非完全必须由中央政府行使，恰恰相反，地方机构应该获得所有能够以地方为单位行使的权力。因此可以说，分权是不可避免的。那么，何谓财政分权?本文认为，财政分权，顾名思义，就是在财政收入和支出上中央和地方各有职责和范围，其中特别强调地方政府有一定的财政自主权。世界各国的财政演进史表明，财政分权已经成为现代市场经济国家，特别是大部分发达国家，财政体制改革的普遍趋势。二、财政分权理论的梳理财政分权理论属于经济学领域的问题。财政分权的研究成果也主要产生在经济学领域。20i!,纪中期开始，经济学家开始对财政分权理论进行了较多的关注

4、。1956年，美国经济学家蒂伯特口1发表了《地方公共支出的纯理论》，标志着财政分权理论的兴起。蒂伯特将中央支出和地方支出构成政府支出的全部，在一系列约束条件下通过居民的“用脚投票”机制，地方政府供给公共物品是有效的。马斯格雷夫’3o提出财政三职能理论。马斯格雷夫认为，资源配置功能应尽可能赋予地方，而稳定职能应尽可能集中于中央。居民对公共产品的偏好不同，分权下的地方政府能够依照本地居民的消费偏好，提供有效的区域性公共物品，促进公共部门内部资源的合理配置，从而使得本地居民的收益与纳税有直接匹配关系。布坎南E4J提出俱乐部模型，认为在纯私人品和纯公共品之间存在着S

5、amuelson缺口，俱乐部理论对这种缺位可以弥补，最优的公共品数量、税收和最优的俱乐部规模得以确定。在《财政分权》一书中，奥茨’5o提出了“分权定理”：如果下级政府能够和上级政府提供同[基金项目]教育部人文社会科学研究青年基金项目“土地发展权移转政策工具在q-国城乡发展一体化q-的应用研究”(13YJC630107)；中央高校基本科研业务经费专项“我国土地银行法律制度研究”(13CX04013B)．2014年第4期lI样的公共产品，那么由下级政府提供效率会更高。该定理证明了地方政府提供公共产品的优先性，哈耶克’1o指出：“只要地方性或地区性权力当局有权按照

6、它们所能够确定的一定税率征税——当然它们只能够按照中央立法机关制定的一般性规则进行征税或分摊税额，那么当下由中央政府所提供的大多数服务性活动就完全可以下放给这些地区性或地方性权力机构去承担。”学者们将上述有代表性的财政分权理论称为第一代财政分权理论。第一代财政分权理论认为，在信息的获取上地方政府更有优势，财政分权有利于提高经济效率，有利于加快地方经济发展，进而推动全国经济增长。钱颖一和罗兰、温格斯特等经济学家是新一代财政分权理论学说的代表。他们对实行财政分权的好处主要从两个方面论证：一是财政分权有利于硬化地方政府预算，维护市场机制正常运行；二是促进地方政府竞

7、争，提高行政管理效率∞J。从信息、激励和政治体制运行的角度分析，财政分权主要的优点是：首先，效率优势。因为地方政府对当地居民更为了解，信息优势明显，因此提供公共产品更有效率。其次，公共部门的规模因财政分权而得以控制，有利于削减预算赤字。第三，对地方政府的激励可以通过财政分权进行，财政分权可以维持市场化的联邦主义。第四，地方政府分散供给公共品还可以作为实验和财政创新的方式。一般认为，收入再分配职能应该由中央政府承担，而美国1996年的福利改革，授予了地方政府提供贫困援助项目的权力。这种由地方政府承担的实验和创新的成本，远比由中央政府承担低得多。同时财政分权的弊

8、端也是存在的：首先，对于那种具有较大外部性的公共产品