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1、中国的分权为何不同:一个考虑政治激励与财政激励的分析框架*傅勇内容提要地方政府行为的模式决定大国的分权绩效。本文在同一个框架下考察增长型地方政府的形成机制,并探讨了与此伴随的扭曲成本。本文发现,中央政府以政绩考核为核心的政治激励将地方政府的注意力集中到增长而不是租金上,有效的财政激励保证了地方政府能稳定地分享增长果实;同时,对外资的竞争使得地方政府不能囿于本地既得利益。本文证明了为增长而竞争是财政支出结构扭曲的激励来源:降低对基础设施的投入而增加对公共物品的投入将提升社会福利。关键词地方政府行为政治激励财政激励财政支出结构一引言中国的经济增长在很大程
2、度上是分权体制下政府推动的增长(Jineta.l,2005;张军,2005)。然而,问题在于,分权是一个世界现象,但增长却不是。就引致增长而言,分权对一个国家可能是灵丹,对另一个却可能是毒药。中国的地方政府历来拥有很大的自主权,尤其是在财政收支上,经济的快速增长也没有因此而发生(黄仁宇,1997)。因此,我们还需要认真解释为增长(而不是为寻租)进行的竞赛在中国地方间是如何开展起来的。中国地方政府为增长而竞争的成本受到越来越多的关注。在财权和经济决策权下放的同时,医疗、教育、卫生、社会保障等重要公共物品的供给责任也同时下移至地方。长期以来,地方政府将其在文教科卫项目上的支出
3、一再压缩,其后果是公共物品供给的不足和过度市场化。地方政府在推动经济增长上不遗余力,而在公共物品供给上却难尽如人意。本文试图从财政支出结构角度考察地方政府的行为模式及其结果。*傅勇:中国人民银行上海总部200120电子信箱:fuyong214@yahoo.com.cn。本文据作者博士论文的一部分改写而成。感谢复旦大学中国经济研究中心张军的指导,以及张晏的指点。本研究得到了复旦大学985中国经济国际竞争力创新基地、上海市社会科学规划青年课题(KBH3246523)和复旦大学研究生创新基金优秀论文(EYH3246037)的慷慨资助,在此表示感谢。文责自负。分权使中国拥有了
4、良好的基础设施(张军等,2007),而印度和拉美的实践表明,分权体制分散了政府发展经济的精力,并阻碍了基础设施的建设和更新。中国分权的成本近来被许多研究关注。不过,研究主要分散在地方保护、地区差距和城乡分割等方面,鲜有从理论上探讨分权对政府支出结构和政府公共品供给的负面影响的文献。世界经济*2008年第11期16傅勇二文献述评与本文视角有关分权何以促使中国地方政府向增长型政府转变的文献存在两种视角:一种视角强调了财政激励的有效性。研究发现,中国改革开放以来的分权体制建立了有效的财政激励,地方政府推动经济增长的努力能够获得地方财税同步增加的收益,进而有积极
5、性放松管制、支持民营经济,推动国有企业的战略重组(Montinolaeta.l,1994;Jineta.l,2005)。与中国形成对照的是,俄罗斯分权体制的财政激励十分微弱,地方政府自有收入的增加几乎完全被其与中央分享收入的下降所抵消,致使其推动改革发展的动力不足(Zhuravskaya,2000)。另一种视角则强调了中国政治激励的有效性。Huang(1998)指出,通过任职、任命、干部交流、晋升等手段,中央政府得以对地方官员掌握较充分的信息,有助于克服监督中的信息不对称,把合适的人选拔上来,并保证官员目标的相对统一。Blanchard和Shleifer(2001)进一步指出
6、,中国较俄罗斯的成功之处在于在转型和经济分权的同时,维持了政治上的集中和奖惩地方官员的能力。他们指出,所谓市场支持型的财政联邦主义强调的财政激励上的差异还不足以解释中俄两国地方政府行为模式上的区别,对不称职官员的惩罚能力才是更为关键的因素。本文强调政治激励的理由和依据有三个方面:首先,分析中国经济增长中的政治激励因素是近年国内外文献的重要发现。自20世纪80年代初以来,中国地方官员激励方式发生重大变化,官员升迁的考核标准由过去以政治表现为主变为以经济绩效为主,形成了今天流行的基于地方经济发展的可度量的政绩观;为追求晋升最大化,地方政府官员尽可能促进本地区的经济增长
7、(徐现祥等,2007)。周黎安(2007a、b)认为,地方官员之间围绕GDP增长而进行的政治锦标赛是理解政府激励与增长的关键线索。其次,分析干部政绩考核的政治激励具备充分的现实依据。从制度背景上看,周黎安(2007a、b)指出,改革开放以来政治晋升的最实质性的变化是考核标准的变化,地方首长在任期内的经济绩效取代了过去一味强调的政治挂帅。Maskin等人(2000)的研究发现省级官员在中央委员会席位与该省经济排名之间存在正相关关系。Huang(2002)对1978年以来中国官员治理体制的研究发现,中央
