应该高度重视土地“农转非”过程中的农民权益保障问题.doc

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1、应该高度重视土地“农转非”过程中的农民权益保障问题江苏省社会科学院农村发展研究所研究员徐元明关键词：土地利用农民权益对策措施土地的“农转非”和农村劳动力的“农转非”不仅是当代中国农村发展的两大主题，而且也是改革开放和经济建设不可或缺的要素。但是，在这两个转移中，现行土地使用制度的缺陷日益凸现，在土地非农转移的收益分配中，处于弱势群体地位的农民，其权益常常受到侵害。本报告旨在通过对江苏省土地利用现实状况的分析，就土地“农转非”过程中保障农民权益问题提出看法和政策建议。报告要点如下：一、江苏省土地利用的特点中共江苏省委、省政府把城市化确定为江苏省“十五”期间

2、经济社会发展的五大战略之一。伴随工业化与城市化的是越来越多的农业用地转变为工业和城镇建设用地。至2002年底，江苏省建设用地总面积达到2570.4万亩，占全省土地总面积的16.05%。仅2002年一年,江苏省批准用地面积37.2万亩，相当于一个县的土地面积，其中，农用地转用面积31.2万亩，占84%。（一）土地利用的特点一是建设用地按用途分，主要是居民点和工矿用地，占建设用地总面积的82.3%，其次是水利设施用地，占20.71%，交通用地占9.57%。二是建设用地主要在苏南地区，占三分之二以上；三是建设用地占用的主要是农业用地。四是土地“农转非”方式以征

3、用为主。（二）土地“农转非”及其收益分配中的存在问题作为经济发展主要承载体的土地，大量地由农业用地转变为建设用地，这是无可非议的。但是，目前不少地方在土地利用上出现一些不计土地利用效益、侵害农民权益的行为。1、任意扩大征地范围。在土地征用上、虽然宪法规定征用必须基于“公共利益”，但许多地方政府在利益和政绩的驱动下，为招商引资，大面积地征用平整开阔、交通便利的农业用地。征用的土地以农业地租为补偿标准，而一经征用即以数十倍于农民补偿费的价格出让。这种无论是公益性建设用地，还是经营性建设用地，都采取由政府统一征为国家所有的办法，明显地侵犯了农民的集体土地所有权

4、和农户的土地使用权。2、土地征用费过低、给农民补偿过少。目前，国家征用农民集体土地的征地总费用每亩5万元左右，国家各级相关部门收取的税费大约2.5万元，给予集体和农民的征地补偿约2.5万元，其中70％给农民，农民实际得到的土地补偿费每亩1.7万元左右。3、土地增值效益与农民无缘。农民集体土地转变为建设用地后，政府协议出让的土地价格多数在10万元左右，挂牌出让价格，城郊结合部各地30～50万元，也有更高的。利用农民集体土地获得土地增值效益以及成为政府财政收入和城市建设资金的重要来源。2002年江苏省供应土地2万多公顷，获得收益近463亿元，其中出让土地1.

5、4万多公顷，获得土地出让金454.6亿元，平均一亩地的出让金为21万元左右。土地使用者（工商企业主、房地产开发商）经营效益则更大。但是这些原本属于农民的土地，却与土地的涨价收入和巨大的经营效益无缘。4、变着法子算计农民一是多征少补。如沪宁高速公路两边各11米宽不允许农民耕种，但在补偿时，两边只按4.5米宽计算。还有一些地方规定公路两旁留30～50米宽的绿化带，由政府规划种植，但不计为征用补偿面积。二是以各种理由，任意降低补偿标准。如为农田配套的沟、渠、路，在征用时，不以耕地面积计算补偿费，而作为未利用土地计算，不给青苗补偿费。三是占而不补。一些地方政府把

6、农民集体土地看作为自己的土地，采取拿来主义的态度。苏中某市一位村长反映，市内修筑道路占用该村100亩耕地，但是没有给村任何补偿。四是搭车税费多。目前，政府明文规定的中央、省、市和县四级收取税费项目有：新增建设用地有偿使用费（11333元/亩）、耕地开垦费（4667元/亩）、农业重点开发建设资金（2000元/亩）、征地管理费（1333元/亩）；耕地占用税（5000元/亩）、围垦造地专项资金(500元/亩),合计2.48万元/亩引自海门市集体建设用地使用制度改革情况汇报，超过了给予农民的征地补偿费。5、失地农民基本生活令人担忧。征用土地一般在城（镇）郊结合部

7、，农民种植经济效益较高的蔬菜、花卉等农产品，收入比较高，城郊农民本来属于比较富裕的群体。土地被征用后，失地农民是“种田无地、就业无门、保障无份”。不少失地农民，特别是中老年和妇女劳动力，或是因为缺少技术，或是因为年龄比较大，另谋职业难。土地被征用后的农民就业与收入状况各地不太一样，苏南约有10%、苏中约有15％、苏北约有20％的失地农民基本生活令人担忧。按乡村人口人均1.44亩耕地计，2002年的乡村失地人口就达22万。历年累计失地乡村人口超过200万。若按15％计，江苏全省因工业化、城市化造成30万左右的失地贫困人口。失地农民群体的形成及其失地贫困人口

8、的存在，应该引起各级政府的高度重视。（三）土地收益分配中严重侵害农民权益的原因分