民族地区城市化过程中农民土地权益的法律保障问题研

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1、宋才发：西部民族地区城市化过程中农民土地权益的法律保障问题研究西部民族地区城市化过程中农民土地权益的法律保障问题研究宋才发*（屮央民族大学科研处，北京100081）摘要我国城市化发展决不能以牺牲农村和农民的利益为代价，必须介理地确定城镇化的发展规模。大量农用地在城市化过程中被转变为非农建设用地，农民失去土地就等于失去了最根木的生存基础。现行的征地制度和保护农民利益的法律仍滞后于经济发展的现实。必须依法加强土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划实施管理,严格执行土地管理法律法规的规定，建立和完善耕地保护和土地管理的责任制度,完善对失地农民的征地补偿和安置制度，运用物权法來保护失地农民的土

2、地权益。关键词民族地区；城市化发展；火地农民；征地补偿；土地权益一、城市化是中国农村实现现代化的必由之路城市和乡村是两种不同的生产生活方式，它们代表着两种完全不同的社会文化类型。城市化意味着经济形态由农村住产生活方式向城市牛产生活方式的姻变与发展。我国城市化的发展方向和实质，就是耍把庞大的农村人口转移到城市，这也是当代农民追求和分享现代文明的迫切愿望。我国现冇城市的承载能力还无法接纳如此众多的农村人口，因而我国推进城市化、现代化的关键在于，既要消除农民进城的各种制度性障碍，乂要加强社会主义新农村建设，走城乡协调发展的和谐社会之路。我国城市化发展决不能以牺牲农村和农民的利益为代价，不能出现西方国

3、家城市化过程中曾经出现过的城镇繁荣而农村败落的局面。我们应当把体系化城市发展战略作为我国的城市化战略，要在发展大城市、特大型城市、区域性大城市的同时，注重中小城市的健康发展。既要发展城市（城镇）、建设城市（城镇）、繁荣城市（城镇），乂要发展农村、建设农村、繁荣农村，只有实现城乡共同发展和相互协调，才能真实高效地实现我国城市化、现代化的目标。必须合理地确定我国城镇化的发展规模。城市（城镇）规模过大易于导致人口拥挤、交通堵塞、环境污染、社会治安差等“城市病”。但是，如果城镇达不到或者根本就没有一•定的规模，乂会造成重复投资、重复建设、公用设施利用率低、公共资源浪费等问题。因此，控制适度的城镇发展规

4、模对于城市化是至关重要的。改革开放以来我国城镇化经历了一个较快增长的过程。据统计资料显示，1978—1999年总人口以每年1.29%的速度增长，相应的城市增长率却是3.79%,儿乎是前者3倍。1978—2004年I'可城市化水平增加了23.84个百分点，近几年城市化水平一直以年均1个多百分点的速度增长。城市化水平每提高1个百分点，新增加的城市（城镇）人口就约冇1500万，也就是说我国平均每年都冇超过1000万的人口被城市化。我国己经初步形成了一个庞人的城镇体系。譬如，1980年全国只有223屎城市，具※作者简介宋才发（1953-）,湖北武穴人，法学博士。中央民族大学科研处处长、法学院法学教授、

5、教育部人文社会科学重点研究基地中国少数民族研究中心特聘教授、博士生导师，省部级有突出贡献的中冑年专家、享受国务院政府特殊津贴专家，国家民委系统首届冇突出贡献专家，从事法学研究。论文为木人主持的国家补会科学基金2005年度一般项目（项日批准号：05BMZ007）：教育部人文社会科学重点研究基地2004年度重大研究项目（项目批准号:05JJD850009）；司法部2005年度一般科研项目（项目批准号：05SFB2056）的前期成果。中15座城市人口超过100万；到1999年就发展到667座城市，其中37座城市人口超过100万。同期建制镇由3200个增加到1.8万个，增长了4.6倍。到2003年全国

6、有174廉城市人口超过100万；同期建制镇也增加到20226个，比1978年的2173个增长了9.3倍。但是，我国的城镇化尤其是小城镇发展，在规模与地域分布上仍然存在着许多亟待改进的问题：(1)小城镇数儀多，规模布局不合理。据统计，在我国5力•个小城镇(其屮1.8万个建制镇和4万多个乡政府所在地及部分农村集镇)小，有相当一部分镇区面积不足1平方公里，人口不到1万人。(2)小城市比例过大,规模分散,集中度较低。1978—1999年我国增加了472个建制市，其中，人口在30万的中小城市占新建制市的75.84%；人口在30万以下的中小城市占建制市的比重从1978年的62.83%上升到1999年的72

7、.01%,而人口在10万以卜的小城市所占比重从1978年的15」8%—度上升到27.56%,至今仍然高于1978年的水平[1](P79—80)。这些数据仅仅是对建制市的统计，事实上我国的小城市还包括人量不属于建制市的县城其至行政级別更低的镇。(3)小城镇对农村的辐射面和力度有限，对农村产业带动力不足。(4)小城镇人均占地数量大，人地矛盾进一步加剧。(5)小城镇环境污染仍然相当严垂，集中治理难度较人