（某某春市某某高县乡村振兴暨普通公路提升改造工程PPP项目财政承受能力论证报告

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目录第1章财政承受能力论证总论11.1项目概况11.2项目运作方式31.2.1项目实施方式31.2.2合作期限41.2.3投资、融资51.3项目回报机制71.3.1项目回报内容71.3.2项目回报方式71.3.3项目回报计算91.4财政承受能力论证的目的和依据101.4.1目的101.4.2依据111.5财政承受能力论证的工作流程121.5.1责任识别131.5.2支出测算131.5.3能力评估141.5.4信息披露141.6财政承受能力论证的基本方法141.6.1定性分析141.6.2定量分析19第2章识别财政支出责任202.1股权投资202.2运营补贴202.2.1使用者付费模式（UserCharges）202.2.2政府付费模式（GovernmentPayment）212.2.3可行性缺口补助模式（VGF：ViabilityGapFunding）212.3风险承担222.3.1政策、法律变化风险232.3.2土地获取风险232.3.3审批延误风险232.3.4政府决策风险242.3.5非竞争性风险24 2.1.1政府支付风险252.1.2合约/管制风险252.1.3项目管理风险252.1.4生命周期风险262.1.5社会其他影响风险262.1.6不可抗力风险272.2配套投入27第3章研究确定股权投资支出与运营补贴293.1确定本项目股权投资支出293.2本项目政府付费与补贴方式分析303.3本项目政府付费与补贴计算303.3.1政府付费与补贴内容303.3.2关于可用性服务费的计算313.3.3关于运营绩效服务费的计算313.3.4项目合作期内政府付费计算结果343.3.5其他相关约定34第4章政府风险支出测算354.1识别政府承担的风险354.1.1项目风险分配原则354.1.2政府承担风险的一般识别354.2识别本项目政府承担风险364.2.1由政府承担的风险364.2.2由政府与社会资本方共同承担的风险374.3风险承担支出测算方法384.3.1比例法384.3.2情景分析法384.3.3概率法384.4本项目政府支出责任测算394.4.1股权投资支出394.4.2风险承担支出394.4.3当年运营支出数额404.4.4配套投入支出414.4.5测算结果41第5章财政承受能力评估435.1政府年度支出分析与计量435.2财政支出能力评估43 5.1.1财政支出能力基本判断435.1.2财政支出能力分析与预测435.1.3项目财政支出责任占政府一般财政预算支出比例分析445.2行业和领域均衡性评估485.2.1PPP模式适用的行业和领域范围485.2.2本项目行业和领域均衡性评估49第6章财政承受能力论证结果与信息披露506.1本PPP项目财政承受能力论证结果506.2信息披露516.2.1项目名称516.2.2项目概况516.2.3财政支出责任情况536.2.4财政承受能力论证结论53附表一：项目建设内容及投资规模表54 第1章财政承受能力论证总论1.1项目概况本项目由蒙华铁路进站大道新建工程、东外环新建工程、镜山大桥危桥改造及钢便桥工程、塔下乡路网改造工程、锦江镇路网改造工程和昌栗高速东出口至大广高速出口等改造工程等项目组成，新建道路共计15.93公里，改造道路共计38.06公里，总长53.99公里；改建镜山大桥1座（248延米），具体建设内容如下（见附表1）：（一）新建工程1、蒙华铁路进站大道新建工程蒙华铁路某某站进站大道新建工程起于某某县斜口村，终于山枣树下，路线全长9.1公里，按二级公路标准建设。2、东外环新建工程东外环起于昌栗高速A连接线与320国道交接处，终止于S221交接处,全长约6.83公里，按二级公路标准建设。（二）改造工程改造工程包括镜山大桥危桥改造及钢便桥工程、塔下乡路网改造工程、锦江镇路网改造工程、昌栗高速东出口至大广高速出口等改造工程等4个改造项目，改造道路共计38.06公里，建设内容包括：（1）对原道路路基路面等进行改造（包括原路面凿除）；（2）修补树池、路缘石等；（3）配套景观照明改造；（4）排水工程改造；9 （5）安全设施提升改造；（6）强弱电入地改造；（7）其他相关配套实施改造。子项目具体情况如下：1、镜山大桥危桥改造及钢便桥工程镜山大桥全长248米，上部采用6X40米箱梁，先简支后连续，下部采用柱式墩，钻孔桩基础。2、塔下乡路网改造工程包括某某县320国道南延段、华夏路、田北路、横二路、纵二路、奋进路、滨江南路等7条道路，全长5.277公里，按二级公路标准建设。其中：320国道南延段（锦江大桥-上新公路），长1267米；华夏路（320国道-滨江南路），长600米；田北路（城东大道-320国道），长970米；横二路（城东大道-纵二路），长720米；纵二路（320国道东延段-田北路），长350米；奋进路（横二路-滨江南路），长430米；滨江南路(锦阳大桥-镜山大桥)，长940米。3、锦江镇路网改造工程包括解放路、锦惠路，胜利路、发展大道、刘家桥路、团结路等5条道路，全长9.3公里，按二级公路标准建设。其中：团结路（解放路-敖山大道），长1329米；刘家桥路（解放路-320国道），547米；9 发展大道（敖阳南路-商城北路），634米；锦惠路（320国道-敖山大道），2000米；胜利路（解放路-敖山大道），1618米；解放路（胜利路-环城西路），3172米。4、昌栗高速东出口至大广高速出口沿线道路改造工程改造道路起点为昌栗高速东出口，终点为大广高速出口，全长23.48公里，按二级公路标准改造。1.2项目运作方式1.2.1项目实施方式（1）项目采用PPP模式实施，即政府与社会资本合作模式。本项目符合财政部《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金[2014]113号文）和国家发展改革委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号文）等相关文件关于推广实施PPP模式的领域要求，适合采用PPP模式。（2）由某某县人民政府授权某某县人民政府农村工作办公室作为本项目的实施机构，通过公开招标依法选择合格的社会资本方。（3）中标社会资本方与政府授权的出资代表某某县兴城投资开发有限公司组建项目公司，某某县兴城投资开发有限公司占股5%，社会资本占股95%。由社会资本方负责项目的投资、融资工作，项目公司负责项目的设计、建设、运营、移交及PPP项目合同中约定的其他相关内容。（4）政府通过特许经营方式，与社会资本方建立风险分担的长9 期合作关系。社会资本方应充分发挥其在设计、投融资、建设管理和专业运营管理等方面的优势，政府需有效运用其统筹、引导和监管功能，保证公共利益最大化，以使项目采用PPP模式符合物有所值要求。（5）合作期间，政府方根据绩效考核情况向项目公司支付费用。（6）合作期届满后，项目公司须将项目资产完好、无偿地移交给某某县人民政府指定的承接机构。1.2.1合作期限本PPP项目合作期限为20年，其中建设期3年，运营期17年。本项目运营年限的设定主要参照以下考量因素：（1）工程所需要服务的供给期间；（2）项目资产的技术生命周期；（3）项目的投资回收期；（4）项目设计使用期限的长短；（5）政府方的财政承受能力；（6）社会资本方合作年限的意向；（7）现行法律法规关于项目合作期限的规定，一般要求政府和社会资本合作期限原则上不低于10年。综合考虑，确定本项目合作年限为20年。其中，建设期3年，运营期17年。建设期从监理工程发出开工令之日起至项目工程交工验收合格日止，运营期从工程交工验收合格日后至运营期限届满日。9 1.2.1投资、融资1、项目投资总额（1）项目投资总额根据可行性研究报告，项目估算总投资91230.7396万元，其中：建安工程费用68548.0804万元，设备及工具、器具购置费31.3125万元，工徎建设其它费用15564.5907万元（其中建设期贷款利息5402.2500万元）；基本预备费用7086.7560万（详细情况见附表一）。工程费用以财政评审结算价为准，工程建设其他费用以实际发生金额为准。（2）建设期财务费用计算规则建设期财务费用（建设期利息）为项目的融资资金在项目建设期内的财务费用，根据资金实际占用金额与时间（实际占用金额按每笔资金进入本项目开设的专户金额为准，占用起算时间为资金进入专户的时间），按照中国人民银行发布的5年期以上贷款基准利率上浮5%计算，为5.145%；如遇中国人民银行调整贷款基准利率，则按照中国人民银行规定的贷款基准利率调整原则和起止时间作相应调整。（3）前期费用的处理社会资本方未确定前政府已委托包括但不限于项目咨询、初步方案设计、监理、招标代理等前期工作已垫付的费用，待项目竣工验收后，政府方提供有效票据，由政府方与项目公司（社会资本方）共同核实、结算，计入项目投资总额，项目公司应认可上述费用和成果。9 2、项目资本金比例及资金筹措根据某某院《关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知》（国发【2015】51号文）：①城市和交通基础设施项目：城市轨道交通项目由25%调整为20%，港口、沿海及内河航运、机场项目由30%调整为25%，铁路、公路项目由25%调整为20%；②房地产开发项目：保障性住房和普通商品住房项目维持20%不变，其他项目由30%调整为25%；③产能过剩行业项目：钢铁、电解铝项目维持40%不变，水泥项目维持35%不变,煤炭、电石、铁合金、烧碱、焦炭、黄磷、多晶硅项目维持30%不变；④其他工业项目：玉米深加工项目由30%调整为20%，化肥（钾肥除外）项目维持25%不变；⑤电力等其他项目维持20%不变。本项目为交通运输属于城市和交通基础设施项目，项目资本金比例须不低于20%。为了保障项目顺利实施，本PPP项目须按资总额的23.27%（约21230.7396万元）投入项目资本金，在本项目建设期内，项目资本金须按照项目实施机构批准的建设资金需求计划时间节点及时足额到位。若在项目建设期间，由于物价上涨、国家政策性调整引起征地拆迁的概算增加等原因造成项目总投资增加的，社会资本方应相应增加项目资本金投入金额。3、项目融资结构与融资方式本PPP项目投资总额与项目资本金的差额部分由社会资本方负责融资，融资资金须按照项目实施机构确定的建设资金需求计划时点及时足额到位。9 本项目可以采用项目融资方式，社会资本方以其依法享有的本项目全部权益及收益形成的应收账款向银行等金融机构提供质押担保（需在人民银行征信中心应收帐款质押登记公示系统中办理质押登记）；若无法实现项目融资，社会资本方须向金融机构增加提供其他形式的担保或抵押，或以自有资金的方式按项目需要及时将资金筹集到位，以确保项目的顺利进行。1.3项目回报机制1.3.1项目回报内容根据国家发改委“发改投资【2014】2724号文”《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》，本项目属于非经营性项目，适宜采用“政府付费”的回报机制，项目回报（可用性服务费和运维绩效服务费之和）即为政府付费。即，本项目按照“基于可用性的绩效合同”方式，项目可用性服务费和运营绩效服务费由政府根据绩效考核情况，向社会资本方支付：政府付费=可用性服务费+运维绩效服务费。1.3.2项目回报方式1、可用性服务费可用性服务费指项目公司为本项目建设符合适用法律及合同规定的竣工验收标准的公共资产之目的投入的资本性总支出而需要获9 得的收入，主要包括资本金回报和借款还本付息。运营期第一年至第十七年年度可用性服务费计算公式：年度可用性服务费=年度资本金回报+年度还本付息2、运营绩效服务费（1）养护管理范围的确定本项目基础设施的运营维护管理责任主体为项目公司，项目公司承担项目运营期内本项目红线范围内基础设施的维护管理责任，本项目最终的实际维护管理范围以工程竣工验收确定的范围为准，项目公司应按国家、省、市有关行业主管部门发布的有关规定进行维护管理。（2）运营绩效服务费的确定维持项目可用性所需的运营绩效服务费，是指项目公司为维持本项目可用性之目的提供的符合《PPP项目合同》规定的绩效标准的维护管理服务而需要获得的服务收入，主要包括各项维护管理成本、税费及必要的合理利润。本项目运营期政府支付给项目公司的运营绩效服务费包含日常维护管理费用和可能产生的中修、大修等专项维护费用。日常维护管理计划由项目公司组织编制并上报行业主管部门审批；项目公司按照批准的日常维护管理计划，组织编制年度日常维护管理费用计划，先报项目实施机构初审后，再报某某县财政审定后作为运营绩效服务费的支付依据。项目公司应按计划实施基础设施的维护管理，项目公司的维护管理情况由项目实施机构和行业主管部门组织考核，在每个运营年度运营绩效服务费未审定拨付前，社会资本方9 应先行筹措到位项目养护资金。自本PPP项目运营期第1年（指运营年度，非日历年度）起，政府方每年需根据绩效考核情况向项目公司支付项目维持可用性所需的运营绩效服务费。3、关于增值税的说明根据规定，政府支付给社会资本方的可用性服务费和运营绩效服务费包含应缴纳的增值税，其计算方式和适用税率按照现行的税收政策执行。同时，鉴于目前全国各地对于PPP项目政府付费适用的税收政策的认定尚未有专门的针对性规定，若有新政策规定出台，按新政策规定执行。1.3.1项目回报计算本项目属于“政府付费”项目，政府付费=可用性服务费+运营绩效服务费。根据项目实施方案，综合考虑项目特点及当地财政情况，本报告以项目合作期20年作为计算期限，根据实施方案本项目合作期内政府付费支出情况如表1-4所示：9 表1-4本项目合作期政府支出情况表年份建设成本总额每年还息每年还本年末付费余额建设成本每年偿还年运营支出政府年补贴额091,230.7417,298.461,724.8489,505.909,023.30345.069,368.3627,160.471,862.8387,643.089,023.30345.069,368.3637,011.452,011.8585,631.239,023.30388.839,412.1346,850.502,172.8083,458.439,023.30388.199,411.4956,676.672,346.6281,111.809,023.30387.559,410.8566,488.942,534.3578,577.459,023.30385.859,409.1576,286.202,737.1075,840.359,023.30388.519,411.8186,067.232,956.0772,884.289,023.30391.179,414.4795,830.743,192.5669,691.729,023.30393.739,417.03105,575.343,447.9666,243.769,023.302,047.5711,070.87115,299.503,723.8062,519.979,023.30399.069,422.35125,001.604,021.7058,498.279,023.30401.619,424.91134,679.864,343.4454,154.839,023.30404.279,427.57144,332.394,690.9149,463.929,023.30406.949,430.23153,957.115,066.1444,397.789,023.30409.499,432.79163,551.825,471.4438,926.349,023.30412.169,435.45173,114.115,909.1533,017.199,023.30414.829,438.11小计95,182.3958,213.55153,396.058,309.88161,705.931.3财政承受能力论证的目的和依据1.3.1目的PPP项目财政承受能力论证旨在更好地明确识别、测算政府在PPP项目中的各项财政支出责任，科学评估项目实施对项目全生命周期内年度财政支出的影响，既为政府履行合同义务并实施PPP项目财政管理提供依据，又有利于有效防范和控制财政风险，促进PPP可持续发展。论证的内容和方法包括五方面，一是，识别和测算本项目中政府方的各项财政支出责任；二是，分析县域财政过去和现在的财政状况；19 三是，预测本项目实施期间政府财政收支情况；四是，科学评估本项目实施对项目地当前及今后年度财政支出的影响；五是，分析财政的承受能力。论证包含五个环节，即：责任识别、支出测算、能力评估、信息披露和公布结论等。1.3.1依据1、《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号）；2、《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金[2014]113号）；3、《财政部关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》（财金[2014]156号）；4、《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号）；5、《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金[2015]21号）；6、《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（2015年第25号令）；7、《中华人民共和国政府采购法实施条例》；8、《中华人民共和国招标投标法实施条例》；9、《财政部关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（财金[2016]90号）；10、《关于联合公布第三批政府和社会资本合作示范项目加快推动示19 范项目建设的通知》（财金[2016]91号）；11、《财政部关于印发〈政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法〉的通知》（财金[2016]92号）；12、《国家发展改革委关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》（发改投资[2016]1744号）；13、国家发展改革委关于印发《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》的通知（发改投资[2016]2231号）；14、国家发展改革委、中国证监会《关于推进传统基础设施领域政府和社会资本合作（PPP）项目资产证券化相关工作的通知》（发改投资[2016]2698号）；15、《某某省人民政府关于开展政府和社会资本合作的实施意见》（赣府发[2015]25号）；16、《某某市某某县乡村振兴暨普通公路提升改造工程PPP项目实施方案》；17、《某某市某某县乡村振兴暨普通公路提升改造工程项目可行性研究报告》；18、某某市某某县近五年的财政收支资料；19、其他项目相关资料。1.5财政承受能力论证的工作流程财政承受能力论证主要包括责任识别、支出测算、能力评估（财政支出能力评估以及行业和领域均衡性评估）和信息披露四个环节（财政承受能力工作流程图如图1-1所示）。19 图1-1：财政承受能力工作流程图1.5.1责任识别识别PPP项目全生命周期过程的财政支出责任，主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等。1.5.2支出测算综合考虑各类支出责任的特点、情景和发生概率等因素，对项目全生命周期内财政支出责任分别进行测算。19 1.5.1能力评估在识别和测算单个项目的财政支出责任后，汇总年度全部已实施和拟实施的PPP项目，进行财政承受能力评估。财政承受能力评估包括财政支出能力评估以及行业和领域均衡性评估。财政支出能力评估，是根据PPP项目预算支出责任，评估PPP项目实施对当前及今后年度财政支出的影响；行业和领域均衡性评估，是根据PPP模式适用的行业和领域范围，以及经济社会发展需要和公众对公共服务的需求，平衡不同行业和领域PPP项目，防止某一行业和领域PPP项目过于集中。1.5.2信息披露通过统一信息平台（PPP中心网站）公布财政承受能力评估结论。1.6财政承受能力论证的基本方法财政承受能力论证采用定性和定量分析方法，坚持合理预测、公开透明、从严把关，统筹处理好当期与长远关系，严格控制PPP项目财政支出规模。财政承受能力论证通过的项目，各级财政部门应当在编制年度预算和中期财政规划时，将项目财政支出责任纳入预算统筹安排。财政承受能力论证未通过的项目，不宜采用PPP模式。1.6.1定性分析定性分析就是依据相关信息、资料，借助专家的经验就项目地财19 政对本项目实施是否具有支出责任及是否具备财政承受能力进行分析和判断。1、本项目采用PPP模式的必要性（1）中央政策的指引党的十八届三中全会提出“积极发展混合所有制经济”，国有资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，是基本经济制度的重要实现形式，有利于国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力，有利于各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展。在推进城市建设管理创新领域，允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营。2014年10月某某院正式发布了《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号文），该《意见》再次强调“剥离融资平台公司政府融资职能”，并且首次提出“融资平台公司不得新增政府债务”。面对地方城镇化建设对基础设施建设的需要与国家收紧地方政府债务规模之间的矛盾，该《意见》给出解决问题的办法是推广使用政府与社会资本合作模式，鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。（2）深化政府投融资体制改革，拓展融资渠道①推广运用政府和社会资本合作模式，是促进经济转型升级、支持新型城镇化建设的必然要求。某某县政府通过和社会资本方一起合作某某市某某县乡村振兴暨普通公路提升改造工程PPP项目，通过向19 社会资本开发基础设施和公共服务项目，可以拓宽基础设施建设融资渠道，形成多元化、可持续的资金投入机制，有利于整合资源，盘活社会存量资本，激发民间投资活力，拓展企业发展空间，提升经济增长动力，促进某某县经济结构调整和转型升级。②推广运用政府和社会资本合作模式，是加快转变政府职能、提升国家治理能力的一次体制机制变革。规范的政府和社会资本合作模式能够将政府的发展规划、市场监管、公共服务职能，与社会资本的管理效率、技术创新动力有机结合，减少政府对微观事务的过度参与，提高公共服务的效率与质量。政府和社会资本合作模式要求平等参与、公开透明，政府和社会资本按照合同办事，有利于简政放权，更好地实现政府职能转变，弘扬契约文化，体现现代国家治理理念。③推广运用政府和社会资本合作模式，是深化财税体制改革、构建现代财政制度的重要内容。根据财税体制改革要求，现代财政制度的重要内容之一是建立跨年度预算平衡机制、实行中期财政规划管理、编制完整体现政府资产负债状况的综合财务报告等。要求从以往单一年度的预算收支管理，逐步转向强化中长期财政规划，这与深化财税体制改革的方向和目标高度一致。（3）拓展社会资本投资渠道本项目采用PPP模式，给社会资本提供了介入公共服务领域的投资渠道和平台，采用政府付费模式，投资者可获得合理投资回报，投资风险可控。19 （4）优化风险分配本项目主要存在六个方面的风险，分别是政治风险、法律风险、金融风险、自然风险、建设风险和运营风险。本项目已按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑某某县政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在某某县政府和社会资本之间合理分配项目风险。本项目为公共服务设施项目，按照传统建设模式某某县政府需要承担全部风险，实施PPP模式后，项目建设、金融、市场和经营等商业风险由社会资本方承担，法律、政治等风险由某某县政府承担，自然风险由某某县政府和社会资本合理共担。某某县政府仅承担法律、政治风险和一部分不可抗力风险，大大降低了某某县政府的风险承担成本。（5）提高效率规范的PPP模式能够将政府的发展规划、市场监管、公共服务职能，与社会资本的管理效率、技术创新动力有机结合，减少政府对微观事务的过度参与，提高公共服务的效率与质量。一是对政府来讲，可以减轻政府债务负担，减缓地方融资平台压力，有效促进政府职能转变，减少对微观事务的干预，腾出更多的精力放到规划和监管上。二是对企业来讲，可以降低参与公共领域项目的门槛，拓宽私人部门的发展空间，进一步激发非公有制经济的活力。三是对社会来讲，通过“让专业的人做专业的事”，高低效益相配置，产生宏观效益，提19 高公共产品供给效率。（6）鼓励创新在政府与项目公司签订经营合同中，政府提前根据项目预期的工程规模、投资估算和投资收益分析，提前制定项目的财政补贴标准、经营期限。项目公司通过技术创新降低投资金额，政府除了正常的税费外，不参与新增效益的分配，也不通过建成后的建设投资决算重新核定财政补贴标准来削弱项目公司通过技术创新降低工程造价的积极性，从而为社会资本合作方提供创新的空间和利益动力。综上所述，本项目采用PPP模式能够增强政府资金使用效率，加快项目推动速度，也有利于充分发挥社会资本在项目建设、管理、运营等方面的优势，实现政府和社会资本双赢。因此，本项目采用PPP模式是必要的。2、本项目采用PPP模式，政府对项目的支出责任界定清晰根据PPP模式操作指南等相关规定，在本PPP项目实施过程中，政府在项目全生命周期过程中负有财政支出责任，主要包括财政补贴、风险承担和配套投入责任等。一是承担财政补贴责任。本项目合作期为20年，其中项目建设期3年，运营期17年，在项目合作期内，本项目按照“基于可用性的绩效合同”方式，由政府根据绩效考核情况向社会资本方支付费用。二是承担配套投入责任。根据项目的实际情况，实施方案策划中将本项目红线征迁工作交由政府承担，临时用地由政府指定有关部门19 负责协调临时用地的租用及拆迁工作，并协助社会资本方办理相关手续。同时，为了项目的顺利推进，对在设计文件中未列出的本项目红线外设施及相关配套，明确由市政、交通、电力等相关单位承担相关费用。三是分担风险的责任。结合项目的具体实际情况，依据风险分配原则，本项目政府方需承担的风险主要有：政策与法律变更风险、土地获取风险、审批延误风险、政府决策失误风险、政府支付风险、生命周期风险、合约/管制风险及不可抗力风险等。3、政府有能力承担本PPP项目的财政支出责任十二五期间，面对严峻复杂的发展形势和持续加大的经济下行压力，某某市某某县在市委、市政府的坚强领导下，在人大、政协的监督支持下，经济社会呈现出基础稳固、发展提速、实力增强的良好局面。2017年，某某县一般公共预算支出完成334846万元，同比增长9%。预期政府有能力承担本PPP项目的财政支出责任。1.6.1定量分析定量分析就是在定性判断的基础上，通过对公共财政支出的数量、结构及其变化情况进行具体的计算与分析，得出财政对本项目是否具备承受能力的结论。定量分析包括确定财政投资支出比例与金额，运营补贴的金额，项目产品或服务的定价机制及收入、成本计算，风险责任支出计算与配套支出计算等。19 第2章识别财政支出责任根据《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》财金[2015]21号），PPP项目全生命周期过程的财政支出责任，主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等。结合本项目具体情况，责任识别如下：2.1股权投资股权投资支出责任是指在政府与社会资本共同组建项目公司的情况下，政府承担的股权投资支出责任。如果社会资本单独组建项目公司，政府不承担股权投资支出责任。根据项目实施方案，本项目采用PPP模式，由某某县政府授权某某县人民政府农村工作办公室为本项目的实施机构，通过公开招标方式依法选择合格的社会资本方，由社会资本方独资组建项目公司，负责项目的设计、投资、融资、建设、运营和移交等工作，项目合作期内政府不承担股权投资支出责任。2.2运营补贴运营补贴支出责任是指在项目运营期间，政府承担的直接付费责任。不同付费模式下，政府承担的运营补贴支出责任不同。PPP模式主要有三种付费机制。2.2.1使用者付费模式（UserCharges）通常用于可经营系数较高、财务效益良好、直接向最终用户提供服务的基础设施项目，如市政供水、城市管道燃气、高速公路等。29 2.1.1政府付费模式（GovernmentPayment）通常用于不直接向最终用户提供服务的终端型基础设施项目，如市政污水处理、垃圾焚烧发电、水源净化或者市政道路等不具备收益性的基础设施项目。2.1.2可行性缺口补助模式（VGF：ViabilityGapFunding）即政府对运营商实施补贴，通常用于可经营性系数较低、财务效益欠佳、直接向最终用户提供服务但收费无法覆盖投资和运营回报的基础设施项目，如学校、文化及体育场馆、保障房、市政公用项目等。图2-1：PPP项目收益回收机制根据国家发改委“发改投资【2014】2724号文”《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》，PPP操作模式选择可分为经营性项29 目、非经营性项目和准经营性项目。本项目属于非经营性项目，适宜采用“政府付费”的回报机制。即，本项目按照“基于可用性的绩效合同”方式，由政府根据绩效考核情况向社会资本方支付费用。2.3风险承担项目风险是指项目在特许权授予、项目建设、运营、维护、移交等阶段里发生损失的可能性。PPP项目实施之前，应对项目的风险进行识别并分配政府与社会资本方各自应承担的风险责任。风险识别是对这类项目运作过程中存在的风险因素进行系统地辨识和归类，并分析产生风险事件的原因。在风险识别的基础上，应按照风险分配优化、风险与收益对等及风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府和社会资本方之间合理分配项目风险，并设计和安排如何有效地控制、规避和分担风险的措施。原则上，项目建设、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担，法律、政策和最低需求等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。因此，政府在PPP实施过程中，必须要承担相应的风险，也必然要承担风险支出责任。承担风险支出责任是指项目实施方案中政府承担风险带来的财政或有支出责任。结合项目的具体实际情况，本项目政府方需承担的风险主要有：政策与法律变更风险、土地获取风险、审批延误风险、政府决策风险、政府支付风险、合约/管制风险、项目管理风险、生命周期风险、社会其他影响风险、不可抗力风险等。29 2.3.1政策、法律变化风险政策、法律风险指由于外部政策、法律环境发生变化或政策、法律主体的作为及不作为等，而对政府方和社会资本方造成负面政策、法律责任或后果的可能性。本项目属于基础设施建设项目，有关领域的监管政策变化，涉及基础设施建设及运营方面的土地、税务、消防、环保、节能标准等方面的法律法规的不利变化都将导致社会资本方额外支出增加，而通常政府方对该风险具有较强的控制能力，因此本项目的政策、法律变化风险主要由政府方承担。2.3.2土地获取风险土地获取风险指由于项目建设、运营所需的场地、相关通道等无法获取及对宗地出让条件、控规指标、宗地地上地下及周边各类附着物及其隐含利害影响了解不全面、不准确而导致的风险。通常政府方对土地的可获取性具有较大的控制力，因此本项目的土地获取风险由政府方承担。2.3.3审批延误风险社会资本方实施PPP项目需要履行相关行政审批程序，只有获得相应的批准或备案才能保证PPP项目的合法合规实施。由于PPP项目的审批程序比传统的项目复杂，花费的时间较长，成本也较高，且涉及的利益主体多，批准之后，社会资本方对项目的规模、交易结构、投融资结构、建设、运营等进行必要商业调整非常困难，从而给项目29 正常运作带来威胁。在本项目中，政府方对相关审批程序最有控制力且最有效率，因此本项目审批延误风险主要由政府方承担。2.3.1政府决策风险决策风险，是指在决策活动中，由于主、客体等多种不确定因素的存在，而导致决策活动不能达到预期目的的可能性及其后果。对决定采用PPP模式的项目，在实施过程中涉及诸多政府决策，由于PPP是新鲜的事物，多数政府官员缺乏PPP的运作经验和能力、不熟悉PPP的复杂程序、对项目信息了解不充分，导致前期准备不足，或者由于政府对拟合作项目的行业市场状况、产品（服务）定价及补贴机制不了解，加上传统的政府决策机制不够健全以及受情绪、成见和官僚作风等影响导致判断失误，可能造成项目决策失误和过程冗长等失误。本项目中，政府方对该风险的控制力较强，因此由政府方承担该风险。2.3.2非竞争性风险在PPP模式下，对特许经营项目，社会资本方通常会就项目经营与政府进行非竞争性约定。本项目为基础设施项目，以达到社会公共效益为主要目标，项目经营收益较少，项目回报主要由政府付费解决，故本项目的非竞争性风险较小。29 2.3.1政府支付风险政府支付风险指政府无法按时支付政府付费带来的风险。根据实施方案，本项目的社会资本回报模式为政府付费，自项目运营期第1年起，政府每年按PPP项目合同约定分期支付给社会资本方费用。因此，在本项目中，政府需负担无法按期支付社会资本方政府付费金额的风险。2.3.2合约/管制风险PPP相关合同是保障项目成功运营的核心要件，从政府角度来看，订立的合同要在风险分担和利益分配方面兼顾公平与效率，要详尽责任分担、收益分享、风险分摊、项目监督等多方面的内容；在合同履行方面，政府要充分履行项目监督职能，确保社会资本履行合同条款，遵循契约精神，保证社会资本在履行项目出资、建设、工程质量、工程进度和运营管理等方面的承诺，同时在项目运行过程中要避免因缺乏监督导致的资产过度使用，致使在PPP合作期期满后转交的资产无法继续进行使用。本项目中，政府方对PPP项目合同的签订、履行、修订等承担着重要的直接参与责任，因此由政府方承担该风险。2.3.3项目管理风险在交通运输设施建设等公益性项目中，社会资本方参与项目的根本目的在于获取投资收益，而在质量、工期、成本控制、后期运营等方面仍需依靠强有力的政府监管。政府方需构建多重监管体系，确保29 社会资本方履行义务，保证项目进度及质量，甚至在特定情形下，政府有可能临时接管项目。因此，由政府方承担项目管理风险。2.3.1生命周期风险PPP项目合作期限届满或项目合同提前终止后，政府方必须尽可能减少移交对公共产品或服务供给的影响，确保项目持续运营。可以预见，在未来10年到20年，大量PPP项目将进入移交程序，PPP项目残值风险的重要性也将日益显现。PPP项目残值风险是指在合作期末或者合作期提前结束时，项目的残值达不到项目开始时社会资本方承诺移交给政府的项目残值的风险。残值风险是PPP项目在移交过程中面临的最重要的问题，是移交前各个阶段风险控制的最重要的阶段目标之一。残值风险在理论上是PPP项目内涵的重要组成部分，在实践方面是PPP项目移交最为突出的问题。对残值风险的有效预测和严格监控直接决定了项目移交的成败，也是项目最终成败与否的关键。政府要对合作全过程进行监督管理，避免因缺乏监督导致初始资产不合格或资产过度使用，致使在PPP合作期满后转交的资产无法继续进行使用。因此，由政府方承担生命周期风险。2.3.2社会其他影响风险社会其他影响风险主要包括社会舆论、社会治安等带来的风险，主要是指由于各种原因导致公众利益得不到保护、受损，或者公众主观认为自身利益受损，从而引起的群众上访、舆论媒体的负面报道甚29 至公众阻抗项目建设所造成的风险。由于医疗养老设施建设关系到公众利益，政府无论在前期论证、建设、投入使用期间均负有维护社会安定和公众利益的责任，本项目中，政府方对该风险的控制力较强，因此由政府方承担该风险。2.3.1不可抗力风险PPP项目不可抗力风险是指不能预见、不能避免并不能克服的风险，无法通过技术、经验、预先判断来规避，主要包括地震、火灾、洪水、罢工、战争、暴动等。因此，不可抗力条款已成为PPP项目合同中一个重要的免责条款，用于明确一些双方均不能控制又无过错的事件的范围和后果。根据财政部颁发的《PPP项目合同指南（试行）》的指导意见，当发生不可抗力事件持续或累计达到一定期限，任何一方可主张终止PPP项目合同。因此在本项目中，政府方将与社会资本方共同合理承担不可抗力风险。2.4配套投入配套投入支出责任是指政府提供的项目配套工程等其他投入责任，通常包括土地征收和整理、建设部分项目配套措施、完成项目与现有相关基础设施和公用事业的对接、投资补助、贷款贴息等。本项目配套投入支出责任主要指建设用地实物投入、征地和居民安置。项目占地采用无偿划拨方式，项目建成完工后，由政府审计部门进行投资审定，依据审定结果编制项目财务竣工决算报告和完整的29 项目资产清单，作为合同附件，用于界定社会资本实际完成投资额和项目资产运营、维护、管理的依据，合同期满后项目公司将项目资产及相关权利等完整无偿移交给政府或政府指定机构。本项目土地实物投入不作为项目资本，故不考虑配套投入支出责任。29 第3章研究确定股权投资支出与运营补贴3.1确定本项目股权投资支出股权投资支出依据项目资本金要求以及项目公司股权结构合理确定。本项目PPP运作中，由社会资本方负责项目的设计、投资、融资、建设、运营、移交及PPP项目合同中约定的其他相关内容，项目合作期内政府不承担股权投资支出责任。表3-1项目建设资金投资计划计算表序号项目/年份合计建设期第1年第2年第3年一项目投资总额（估算金额）91,230.7426065.9339098.8926065.931工程费用68,548.0819585.1729377.7519585.172工程建设其他费用10,162.342903.534355.292903.533预备费7,086.762024.793037.182024.794建设期利息5,402.251543.502315.251543.50二项目资金来源91,230.7426065.9339098.8926065.931社会资本方融资资金70,000.0020000.0030000.0020000.002项目资本金21,230.746065.939098.896065.93备注1、融资比例：76.73%2、建设期贷款利率：按中国人民银行同期5年期以上贷款基准利率上浮5%计算，为5.145%。29 3.1本项目政府付费与补贴方式分析PPP模式主要有三种付费机制。即使用者付费模式，政府付费模式和可行性缺口补助模式。根据国家发改委“发改投资【2014】2724号文”《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》，PPP操作模式选择可分为经营性项目、非经营性项目和准经营性项目。本项目属于非经营性项目，适宜采用“政府付费”的回报机制。即，本项目按照“基于可用性的绩效合同”方式，由政府根据绩效考核、使用者付费情况向社会资本方支付费用。3.2本项目政府付费与补贴计算3.2.1政府付费与补贴内容根据国家发改委“发改投资【2014】2724号文”《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》，本项目属于非经营性项目，适宜采用“政府付费”的回报机制，项目回报（可用性服务费和运维绩效服务费之和）即为政府付费。即，本项目按照“基于可用性的绩效合同”方式，项目可用性服务费和运营绩效服务费由政府根据绩效考核情况，向社会资本方支付：政府付费=可用性服务费+运维绩效服务费39 3.1.1关于可用性服务费的计算可用性服务费包括建设补贴及综合投资回报。其中，建设补贴计算基数为项目投资总额，在运营期内，采用等额付费方式，自运营期第1年起（指运营年度，非日历年度），分17期，每年年末根据绩效考核情况核定金额；综合投资回报以每个运营年度年初本项目未支付的建设补贴余额为计费基数，按照社会资本方投标文件中标明的综合回报率计算，于每个运营年度年末根据绩效考核情况核定。运营期第一年至第十七年年度可用性服务费计算公式：年度可用性服务费=年度资本金回报+年度还本付息3.1.2关于运营绩效服务费的计算（1）养护管理范围的确定本项目基础设施的运营维护管理责任主体为项目公司，项目公司承担项目运营期内本项目红线范围内基础设施的维护管理责任，本项目最终的实际维护管理范围以工程竣工验收确定的范围为准，项目公司应按国家、省、市有关行业主管部门发布的有关规定进行维护管理。（2）运营绩效服务费的确定维持项目可用性所需的运营绩效服务费，是指项目公司为维持本项目可用性之目的提供的符合《PPP项目合同》规定的绩效标准的维护管理服务而需要获得的服务收入，主要包括各项维护管理成本、税费及必要的合理利润。本项目运营期政府支付给项目公司的运营绩效服务费包含日常39 维护管理费用和可能产生的中修、大修等专项维护费用。日常维护管理计划由项目公司组织编制并上报行业主管部门审批；项目公司按照批准的日常维护管理计划，组织编制年度日常维护管理费用计划，维护管理费用参照《市政工程设施养护维修估算指标（修订版）》（2011年）等进行测算，先报项目实施机构初审后，再报某某县财政审定后作为运营绩效服务费的支付依据。项目公司应按计划实施基础设施的维护管理，项目公司的维护管理情况由项目实施机构和行业主管部门组织考核，在每个运营年度运营绩效服务费未审定拨付前，社会资本方应先行筹措到位项目养护资金。自本PPP项目运营期第1年（指运营年度，非日历年度）起，政府方每年需根据绩效考核情况、使用者付费情况向项目公司支付项目维持可用性所需的运营绩效服务费。3、绩效考核付费机制为通过绩效考核机制的科学设计，鼓励、引导社会资本充分发挥其专业优势，开展项目建设、运营、移交全生命周期资源整合，强化项目管理，降低项目成本，达到提高项目效益，促进项目可持续发展的目标。本项目在运营绩效服务费的实际支付时，将可用性服务费的30%作为运营期绩效考核，运营绩效服务费的实际支付时与运营期的当年绩效考核情况直接挂钩，绩效考核实行100分制，政府方按得分支付运维绩效服务费的考核机制如下：①建设期运营期得分都在（90，100】范围内，实际付费=100%*（当期基准运维绩效付费金额+30%*当期基准可用性付费金额）+70%*39 当期基准可用性付费金额；②建设期运营期得分都在（80，89】范围内，实际付费=90%*（当期基准运维绩效付费金额+30%*当期基准可用性付费金额）+70%*当期基准可用性付费金额；③建设期运营期得分都在【70，79】范围内，实际付费=85%*（当期基准运维绩效付费金额+30%*当期基准可用性付费金额）+70%*当期基准可用性付费金额；④建设期运营期得分都在【60，69】范围内，实际付费=75%*（当期基准运维绩效付费金额+30%*当期基准可用性付费金额）+70%*当期基准可用性付费金额；⑤得分小于60时，项目公司需在实施机构或其指定机构规定的时间内修补完毕后，实施机构再根据考核得分进行支付。如项目公司未能按照运营维护期绩效考核指标所列修复要求对缺陷进行及时修复的，政府方有权提取运营维护保函项下的相应金额。本次测算中，按照建设期和运营期费用100%支付和得分在60分以上范围内分别进行计算（投标限价按照全额付费情况测算确定，如表3-2所示），以供政府方和潜在社会资本方参考，最终绩效考核机制以签署的PPP项目合同为准。表3-2项目合格条件下政府付费上下限支付条件建设期（万元）运营期（万元）合计（万元）100%支付（最高）107377.2454328.70161705.9360分以上支付（最低）107377.2440745.77148123.0139 3.1.1项目合作期内政府付费计算结果本项目合作期内政府付费计算公式如下：合作期内政府付费的支出额=可用性服务费+运营绩效服务费表3-3政府付费支出表年份建设成本总额每年还息每年还本年末付费余额建设成本每年偿还年运营支出政府年补贴额091,230.7417,298.461,724.8489,505.909,023.30345.069,368.3627,160.471,862.8387,643.089,023.30345.069,368.3637,011.452,011.8585,631.239,023.30388.839,412.1346,850.502,172.8083,458.439,023.30388.199,411.4956,676.672,346.6281,111.809,023.30387.559,410.8566,488.942,534.3578,577.459,023.30385.859,409.1576,286.202,737.1075,840.359,023.30388.519,411.8186,067.232,956.0772,884.289,023.30391.179,414.4795,830.743,192.5669,691.729,023.30393.739,417.03105,575.343,447.9666,243.769,023.302,047.5711,070.87115,299.503,723.8062,519.979,023.30399.069,422.35125,001.604,021.7058,498.279,023.30401.619,424.91134,679.864,343.4454,154.839,023.30404.279,427.57144,332.394,690.9149,463.929,023.30406.949,430.23153,957.115,066.1444,397.789,023.30409.499,432.79163,551.825,471.4438,926.349,023.30412.169,435.45173,114.115,909.1533,017.199,023.30414.829,438.11小计95,182.3958,213.55153,396.058,309.88161,705.933.1.2其他相关约定项目合作期间政府支付给项目公司的各年可用性服务费和运营绩效服务费，应明确纳入财政年度公共预算，在政府财务报告中反映，并向本级人大或其常委会报告39 第4章政府风险支出测算4.1识别政府承担的风险4.1.1项目风险分配原则PPP项目的风险分配需要遵循一定的原则，分配的结果应减少风险发生的概率、风险发生后造成的损失以及风险管理成本，使PPP项目对各方都具有吸引力，任何一方都不需要为另一方没解决好应该承担的风险而付出代价；在项目周期内，分配的结果可以培养各方的理性和谨慎的行为，各方要有能力控制分配给自己的风险，为项目的成功奠定基础。按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府和社会资本间合理分配项目风险。4.1.2政府承担风险的一般识别根据PPP项目特点和风险分配原则，项目风险通常分为三类，第一类是政府承担的风险，主要包括土地获取风险、项目审批风险、政府支付风险、非竞争性风险等。第二类是政府与社会资本方共同承担的风险，主要包括政策风险和不可抗力风险等。第三类是社会资本方承担的风险，主要包括获取项目的风险、融资风险、设计优化风险、建设的风险、运营的风险等。39 4.2识别本项目政府承担风险4.2.1由政府承担的风险1、土地获取风险本项目土地获取风险主要为前期征地成本过高、片县规划调整等原因产生项目获取用地风险。2、项目审批风险项目审批主要包括用地、规划、环评、节能、立项、施工图等审批程序，主要风险为项目规划指标与片县控制性规划指标冲突、项目对环境影响、项目对节能影响、项目对交通影响等原因产生的审批风险。3、政府支付风险政府支付风险主要是项目对地方财政承受能力的影响，详细分析见项目财政承受能力评估。4、非竞争性风险非竞争性风险主要是项目的排他性风险，本项目为基础设施项目，以达到社会公共效益为主要目标，项目经营收益较少，项目回报主要由政府可行性缺口补助解决，故本项目的非竞争性风险较小。5、合约/管制风险PPP合同是保障项目成功运营的核心要件，合约/管制主要风险为合同不够详尽、责任分担、收益分享、风险分摊、项目监督等多方面的内容不够明确从而引起合同履行的困难和争议的产生，政府部门的项目监督职能不履行或履行不到位，从而无法保证社会资本在履行39 项目出资、建设、工程质量、工程进度、运营管理和移交等方面的承诺。6、生命周期风险PPP项目残值风险是指在合作期末或者合作期提前结束时，项目的残值达不到项目开始时社会资本方承诺移交给政府的项目残值的风险。PPP项目合作期限届满或项目合同提前终止后，政府方必须尽可能减少移交对公共产品或服务供给的影响，确保项目持续运营。7、社会其他影响风险基础设施建设事业关系到公众利益，社会其他影响风险主要包括社会舆论、社会治安等带来的风险，主要是指由于各种原因导致公众利益得不到保护、受损，或者公众主观认为自身利益受损，从而引起的群众上访、舆论媒体的负面报道甚至公众阻抗项目建设所造成的风险。4.2.1由政府与社会资本方共同承担的风险1、政策风险在市场经济条件下，国家政策对企业的行为具有强制约束力。国家在不同时期根据宏观环境的变化而改变政策，会影响到企业的经济利益。因此，国家与企业之间由于政策的存在和调整，在经济利益上会产生矛盾，从而产生政策风险。政策风险包括利率浮动、税费调整、产品或服务价格调控等。2、不可抗力风险39 不可抗力风险是指不能预见、不能避免并不能克服的风险，无法通过技术、经验、预先判断来规避。主要包括地震、火灾、洪水、罢工、战争、暴动等。4.2风险承担支出测算方法风险承担支出主要有三种测算方法。4.2.1比例法在各类风险支出数额和概率难以进行准确测算的情况下，可以按照项目的全部建设成本和一定时期内的运营成本的一定比例确定风险承担支出。4.2.2情景分析法在各类风险支出数额可以进行测算、但出现概率难以确定的情况下，可针对影响风险的各类事件和变量进行“基本”、“不利”及“最坏”等情景假设，测算各类风险发生带来的风险承担支出。计算公式：风险承担支出数额=基本情景下财政支出数额×基本情景出现的概率+不利情景下财政支出数额×不利情景出现的概率+最坏情景下财政支出数额×最坏情景出现的概率4.2.3概率法在各类风险支出数额和发生概率均可进行测算的情况下，可将所有可变风险参数作为变量，根据概率分布函数，计算各种风险发生带来的风险承担支出。39 4.2本项目政府支出责任测算4.2.1股权投资支出根据项目实施方案，本项目采用PPP模式，由某某县政府授权某某县人民政府农村工作办公室为本项目的实施机构，通过公开招标方式依法选择合格的社会资本方，由社会资本方独资组建项目公司，负责项目的设计、投资、融资、建设、运营和移交等工作，项目合作期内政府不承担股权投资支出责任。4.2.2风险承担支出由于项目风险支出数额和概率难以准确测算，按照项目的全部建设成本和全生命周期内的运营成本的一定比例确定风险承担支出，即本项目采用比例法测算风险承担支出。根据本项目实际情况，风险承担成本取项目建设成本和运营成本的10%，可转移风险承担成本占项目全部风险成本的85%，剩余15%为自留风险成本。年均可转移风险承担成本=（建设成本+运营成本）*10%*85%；年均自留风险承担成本=（建设成本+运营成本）*10%*15%。39 表4-1风险承担成本测算表年份建设投资运营成本可转移风险自留风险201926065.932215.60390.99202039098.893323.41586.48202126065.932215.60390.992022345.0629.335.182023345.0629.335.182024388.831533.055.832025388.192533.005.822026387.553532.945.812027385.849532.805.792028388.51233.025.832029391.174533.255.872030393.730533.475.9120312047.569174.0430.712032399.055533.925.992033401.611534.146.022034404.27434.366.062035406.936534.596.102036409.492534.816.142037412.15535.036.182038414.817535.266.22合计91230.748309.888460.951493.114.2.1当年运营支出数额本项目为政府付费模式项目，在项目运营期间，政府承担全部直接付费责任。政府每年直接付费数额包括：社会资本方承担的年均建设成本、年度运营成本和合理利润。社会资本运营维护投资回报收益率确定为6.5%。实际合理利润率由采购中投标报价确定。本项目为政府付费项目，在项目运营期间，政府承担全部直接付费责任。政府每年直接付费数额包括：社会资本方承担的建设成本、年度运营成本和合理利润。45 4.2.1配套投入支出本项目土地实物投入不作为项目资本，故不考虑配套投入支出责任。4.2.2测算结果（1）政府补贴支出情况本项目总投资为91230.7396万元，经测算，项目建设成本总额为91230.74万元（表中保留两位小数），政府总付费为161705.93万元，运营期总补贴额为8,309.88万元，详细情况见4-2所示。表4-2政府补贴支出表年份建设成本总额每年还息每年还本年末付费余额建设成本每年偿还年运营支出政府年补贴额091,230.7417,298.461,724.8489,505.909,023.30345.069,368.3627,160.471,862.8387,643.089,023.30345.069,368.3637,011.452,011.8585,631.239,023.30388.839,412.1346,850.502,172.8083,458.439,023.30388.199,411.4956,676.672,346.6281,111.809,023.30387.559,410.8566,488.942,534.3578,577.459,023.30385.859,409.1576,286.202,737.1075,840.359,023.30388.519,411.8186,067.232,956.0772,884.289,023.30391.179,414.4795,830.743,192.5669,691.729,023.30393.739,417.03105,575.343,447.9666,243.769,023.302,047.5711,070.87115,299.503,723.8062,519.979,023.30399.069,422.35125,001.604,021.7058,498.279,023.30401.619,424.91134,679.864,343.4454,154.839,023.30404.279,427.57144,332.394,690.9149,463.929,023.30406.949,430.23153,957.115,066.1444,397.789,023.30409.499,432.79163,551.825,471.4438,926.349,023.30412.169,435.45173,114.115,909.1533,017.199,023.30414.829,438.11小计95,182.3958,213.55153,396.058,309.88161,705.9345 （2）本项目支出责任情况根据本项目的具体情况，在项目全生命周期20年内，政府财政支出责任＝股权投资+政府付费+风险承担=163199.04万元，详细情况见表4-3。表4-3本项目支出责任测算表年份股权支出政府补贴风险承担成本每年支出小计建设成本补贴年运营支出补贴2019390.99390.992020586.48586.482021390.99390.9920229,023.30345.065.189,373.5320239,023.30345.065.189,373.5320249,023.30388.835.839,417.9620259,023.30388.195.829,417.3120269,023.30387.555.819,416.6620279,023.30385.855.799,414.9320289,023.30388.515.839,417.6420299,023.30391.175.879,420.3420309,023.30393.735.919,422.9320319,023.302,047.5730.7111,101.5820329,023.30399.065.999,428.3420339,023.30401.616.029,430.9320349,023.30404.276.069,433.6420359,023.30406.946.109,436.3420369,023.30409.496.149,438.9320379,023.30412.166.189,441.6320389,023.30414.826.229,444.34合计153,396.058,309.881,493.11163,199.0445 第5章财政承受能力评估5.1政府年度支出分析与计量根据本项目的实际情况，政府支出内容包括政府付费支出、风险或有支出等两部分内容，配套投入支出和股权投资支出为0。上述两项支出均需纳入政府当年的一般公共财政预算列支。综合各项计算，本项目合作期内每年政府支出总金额如政府支出预测表4-3所示。5.2财政支出能力评估5.2.1财政支出能力基本判断本项目未来年度一般公共预算支出数额参照前六年相关数额的平均值及平均增长率计算，根据测算前六年某某县县级公共财政预算支出的平均增长率为11.93%，随着我国“三去一降一补”政策效应的显现，经济活力的释放，加上某某县继续落实好供给侧结构性改革要求，千方百计推动产业转型升级，促进经济总量质量双提升等利好因素综合影响。总体判断，某某县的财政支出能力较强。表5-1某某县2012~2017年一般公共预算支出情况表项目名称2012年2013年2014年2015年2016年2017年平均增长率县一般公共预算支出（万元191659）22861524091328183330719833484611.93%比上年增长率（%）19.28%5.38%16.99%9.00%9.00%5.2.2财政支出能力分析与预测45 从某某县2012~2017年一般公共预算支出情况分析图可以看出，某某县一般公共预算支出增长率呈现向上的趋势，前六年2012~2017年的平均增长率为11.93%。综合考虑国家及地方经济政策调整（包括在基础设施和公共服务领域大力推进PPP模式）、预期地方政府责任呈现上移趋势及某某县经济建设发展规划等因素影响，某某县一般公共预算支出增长率大体呈现向上的趋势，随着经济发展方式转变和产业转型升级政策的落实及政府职能的逐步转型利好因素的叠加作用，预计未来某某县一般公共预算支出的年平均增长率在9%左右，财政支出能力较强。具体预期增长率和支出总额如某某县未来20年一般公共预算支出预测列表所示。表5-2某某县未来20年一般公共预算支出预测列表（单位：万元）年度2017年2018年2019年2020年2021年2022年2023年2024年2025年2026年2027年县一般公共预算支出334846364982397830433635472662515202561570612111667201727249792702预测增长率9.00%9.00%9.00%9.00%9.00%9.00%9.00%9.00%9.00%9.00%年度2028年2029年2030年2031年2032年2033年2034年2035年2036年2037年2038年县一般公共预算支出864045941809102657211189631219670132944014490901579508172166418766132045509预测增长率9.00%9.00%9.00%9.00%9.00%9.00%9.00%9.00%9.00%9.00%9.00%5.1.1项目财政支出责任占政府一般财政预算支出比例分析根据某某县财政局提供的数据根据对某某县一般公共预算支出趋势分析，按照财政部的《政府与社会资本合作财政承受能力论证指引》的要求，每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。以上述表5-2预测的未来某某县一般公共预算支出为基数，以本项目作为分析对象，本项目未45 来20年政府支出责任和某某县已有PPP项目的政府支出责任总和占一般公共预算支出预测数的比例在0.43%-4.85%之间波动，所占比例较小，呈逐年递减趋势，运营期第一年占比最高，为4.85%，以后呈逐年下降趋势，建设期第一年占比最低，为0.43%。综上所述，截止目前某某市某某县全部PPP项目合作期内各年财政支出总额未超过财政部《政府与社会资本合作财政承受能力论证指引》规定的10%的上限（详见表5-3某某县全部PPP项目政府支出责任占一般公共预算支出比例计算表），本项目的财政支出处于某某县财政可承受能力范围之内。而且，随着时间的推移，预期财政支出逐年上升，对现有PPP项目的支出责任则逐渐减少，某某县财政具有较强的承受能力。45 某某市上高县乡村振兴暨普通公路提升改造工程PPP项目财政承受能力论证报告表5-3某某县全部PPP项目政府支出责任占一般公共预算支出比例计算表年度支出阶段A-本项目财政承受能力论证测算的财政支出责任小计（万元）（B+C)B-其中：一般公共预算支出数额（万元）C-其中：政府性基金预算支出数额（万元政府性基金预算支出科目）D-本级管理库已有项目一般公共预算支出数额（万元）E-本级年度一般公共预算支出数额（万元）占比-（B+D）/E（%）2019建设期390.99390.990.00无1320.44397830.000.432020建设期586.48586.480.00无16744.20433635.004.002021建设期390.99390.990.00无16182.89472662.003.512022运营期9,373.539,373.530.00无15599.91515202.004.852023运营期9,373.539,373.530.00无15105.87561570.004.362024运营期9,417.969,417.960.00无14611.82612111.003.932025运营期9,417.319,417.310.00无14117.79667201.003.532026运营期9,416.669,416.660.00无13623.75727249.003.172027运营期9,414.939,414.930.00无13129.70792702.002.842028运营期9,417.649,417.640.00无12635.68864045.002.552029运营期9,420.349,420.340.00无12141.64941809.002.292030运营期9,422.939,422.930.00无11647.601026572.002.052031运营期11,101.5811,101.580.00无11153.561118963.001.992032运营期9,428.349,428.340.00无5394.571219670.001.222033运营期9,430.939,430.930.00无5136.301329440.001.102034运营期9,433.649,433.640.00无4878.031449090.000.9947 某某市上高县乡村振兴暨普通公路提升改造工程PPP项目财政承受能力论证报告2035运营期9,436.349,436.340.00无4619.761579508.000.892036运营期9,438.939,438.930.00无4361.491721664.000.802037运营期9,441.639,441.630.00无0.001876613.000.502038运营期9,444.349,444.340.00无0.002045509.000.4647 某某市上高县乡村振兴暨普通公路提升改造工程PPP项目财政承受能力论证报告5.1行业和领域均衡性评估5.1.1PPP模式适用的行业和领域范围根据国家发展和改革委公布的《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》及财政部公布的《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》指导意见，明确PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场运作的公共服务、基础设施类项目。主要包括燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施，公路、铁路、机场城市轨道交通等交通设施，医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共服务项目，以及水利、资源环境和生态保护、新建市政工程及新型城镇化试点等项目。并要求实施PPP模式必须进行物有所值和财政承受能力论证，其中，财政承受能力论证包括财政预算支出能力评估和行业领域平衡能力论证。根据《某某省人民政府关于开展政府和社会资本合作的实施意见》赣府发[2015]25号），PPP模式主要适用于政府负有提供责任并适宜市场化运作的公共服务和基础设施等领域，全省范围内的城市道路桥梁隧道、供电供水燃气、城市综合管廊、污水垃圾处理等市政设施，公路、水运、铁路、机场、城市轨道等交通设施，医疗、旅游、文化、体育、养老、教育培训、保障性安居工程等公共服务设施，粮食仓储、水利、生态建设、资源环境、新型城镇化试点等项目，均可推行PPP模式。本项目为交通运输建设项目，符合PPP模式适用的行业和领域范围要求。49 某某市上高县乡村振兴暨普通公路提升改造工程PPP项目财政承受能力论证报告5.1.1本项目行业和领域均衡性评估该项目属于公共基础设施，是公共服务领域的PPP项目，是国家鼓励采用PPP模式的行业和领域范围。随着经济社会发展需要和公众对公共服务的需求提高，能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程、卫生医疗、教育等基础设施和公用事业领域均可适应PPP模式建设，而目前某某县刚启动在基础设施和公用事业领域的建设中采用PPP模式，整个公共服务领域还有很大的发展空间。目前某某县的潜在PPP项目相对分散，本项目政府支出责任在一般预算支出中所占比适中。49 某某市上高县乡村振兴暨普通公路提升改造工程PPP项目财政承受能力论证报告第6章财政承受能力论证结果与信息披露6.1本PPP项目财政承受能力论证结果本项目符合财政部、发改委等部委推广PPP的领域要求，适宜采用PPP模式，拟由某某县人民政府授权某某县人民政府农村工作办公室作为本项目的实施机构，通过公开招标方式依法选择合格的社会资本方。中标社会资本方负责项目的设计、投资、融资、建设、运营、移交及PPP项目合同中约定的其他相关内容。根据项目实施方案，本PPP项目采用“政府付费”的回报机制。政府主要承担与政策、法律相关及政府支付方面的风险，社会资本方承担投资、融资、建设、运营等与市场相关的风险；风险支出通过购买保险及合理预期与规避等方式得到转移；配套投入由政府承担。合作期内的全部政府付费均纳入政府一般公共预算支出或政府性基金预算支出。通过对某某县一般公共预算支出趋势和PPP行业与领域平衡的分析与评估，本项目合作期内政府财政支出责任占一般公共预算支出比例在0.43%-4.85%之间，占一般公共预算支出比例低于10%，所占比例在农林水领域允许的支出范围，符合《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》的规定。本项目财政承受能力论证的结论为“通过论证”，宜采用PPP模式。53 某某市上高县乡村振兴暨普通公路提升改造工程PPP项目财政承受能力论证报告6.1信息披露6.1.1项目名称某某市某某县乡村振兴暨普通公路提升改造工程PPP项目6.1.2项目概况本项目由蒙华铁路进站大道新建工程、东外环新建工程、镜山大桥危桥改造及钢便桥工程、塔下乡路网改造工程、锦江镇路网改造工程和昌栗高速东出口至大广高速出口等改造工程等项目组成，新建道路共计15.93公里，改造道路共计38.06公里，总长53.99公里；改建镜山大桥1座（248延米），具体建设内容如下（见附表一：项目建设内容及投资估算表）：（一）新建工程1、蒙华铁路进站大道新建工程蒙华铁路某某站进站大道新建工程起于某某县斜口村，终于山枣树下，路线全长9.1公里，按二级公路标准建设。2、东外环新建工程东外环起于昌栗高速A连接线与320国道交接处，终止于S221交接处,全长约6.83公里，按二级公路标准建设。（二）改造工程改造工程包括镜山大桥危桥改造及钢便桥工程、塔下乡路网改造工程、锦江镇路网改造工程、昌栗高速东出口至大广高速出口等改造工程等4个改造项目，改造道路共计38.06公里，建设内容包括：53 某某市上高县乡村振兴暨普通公路提升改造工程PPP项目财政承受能力论证报告（1）对原道路路基路面等进行改造（包括原路面凿除）；（2）修补树池、路缘石等；（3）配套景观照明改造；（4）排水工程改造；（5）安全设施提升改造；（6）强弱电入地改造；（7）其他相关配套实施改造。子项目具体情况如下：1、镜山大桥危桥改造及钢便桥工程镜山大桥全长248米，上部采用6X40米箱梁，先简支后连续，下部采用柱式墩，钻孔桩基础。2、塔下乡路网改造工程包括某某县320国道南延段、华夏路、田北路、横二路、纵二路、奋进路、滨江南路等7条道路，全长5.277公里，按二级公路标准建设。其中：320国道南延段（锦江大桥-上新公路），长1267米；华夏路（320国道-滨江南路），长600米；田北路（城东大道-320国道），长970米；横二路（城东大道-纵二路），长720米；纵二路（320国道东延段-田北路），长350米；奋进路（横二路-滨江南路），长430米；滨江南路(锦阳大桥-镜山大桥)，长940米。3、锦江镇路网改造工程53 某某市上高县乡村振兴暨普通公路提升改造工程PPP项目财政承受能力论证报告包括解放路、锦惠路，胜利路、发展大道、刘家桥路、团结路等6条道路，全长9.3公里，按二级公路标准建设。其中：团结路（解放路-敖山大道），长1329米；刘家桥路（解放路-320国道），547米；发展大道（敖阳南路-商城北路），634米；锦惠路（320国道-敖山大道），2000米；胜利路（解放路-敖山大道），1618米；解放路（胜利路-环城西路），3172米。4、昌栗高速东出口至大广高速出口沿线道路改造工程改造道路起点为昌栗高速东出口，终点为大广高速出口，全长23.48公里，按二级公路标准改造。6.2.3财政支出责任情况某某市某某县乡村振兴暨普通公路提升改造项目是某某县人民政府拟采用PPP运作模式的项目，根据测算，某某县现有全部PPP项目全生命周期内每一年度需要从公共预算中安排的支出责任，占某某县人民政府一般公共预算支出比例低于10%，并在交通运输允许的支出范围内。6.2.4财政承受能力论证结论本项目财政承受能力论证符合《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》的规定，论证结论为“通过论证”，可以采用PPP模式。53 某某市上高县乡村振兴暨普通公路提升改造工程PPP项目财政承受能力论证报告附表一：项目建设内容及投资规模表项目建设内容及投资规模表项目工程或费用名称单位数量估算金额（元）技术经济指标各项费用比例(%)备注第一部分建筑安装工程费公路公里68548080475.141蒙华铁路进站大道新建工程km9.111469723512604091.7612.572东外环新建工程km6.8310123523614822142.9011.103镜山大桥危桥改造及钢便桥工程座14038133540381335.004.434塔下乡路网改造工程km5.3578813590716452474.679.661320国道南延段km1.2673503000027647987.372华夏路（320国道-滨江南路）km0.61258878820981313.303田北路（城东大道-320国道）km0.971281237113208629.894横二路（城东大道-纵二路）km0.72768498110673584.185纵二路（320国道东延段-田北路）km0.35498152014232913.776奋进路（横二路-滨江南路）km0.43546437512707848.217滨江南路（锦阳大桥-镜山大桥）km0.94957387310184970.935锦江镇路网改造工程km9.3706956297601680.547.751团结路（解放路-敖山大道)km1.329132610999978253.572刘家桥路（解放路-320国道）km0.54754581059978254.113发展大道（敖阳南路-商城北路）km0.63463262139978253.944锦惠路（320国道-敖山大道）km2146157137307856.505胜利路（解放路-敖山大道）km1.618121600007515451.1755 某某市上高县乡村振兴暨普通公路提升改造工程PPP项目财政承受能力论证报告6解放路（胜利路-环城西路）km3.172188744995950346.476昌栗高速东出口至大广高速出口等改造工程km24.427033546211079322.2129.63第二部分设备及工具、器具购置费公路公里3131250.03三办公及生活用家具购置费公路公里3131250.03第三部分工程建设其他费用公路公里15564590717.06一土地征用及拆迁补偿费等公路公里813156298.911土地、青苗等补偿和安置补助费元708396772建设用地报建费元10475952二建设项目管理费公路公里67950800.741建设单位（业主）管理费公路公里28278062工程监理费公路公里34274043竣（交）工验收试验检测费公路公里539870三建设项目前期工作费公路公里68548080.75四专项评价（估）费公路公里16040250.18五招投标代理费公路公里5982400.07六绿化及环境保护费公路公里41128850.45七联合试运转费公路公里3427400.04八建设期贷款利息公路公里540225005.92第一、二、三部分费用合计公路公里84143983692.23预备费元708675607.771.基本预备费元708675607.77投资估算总金额元912307396100.00项目基本造价公路公里912307396100.0055