农村集体土地征收补偿制度的缺陷及完善

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1、农村集体土地征收补偿制度的缺陷及完善2008-01-03农村集体土地征收补偿制度的缺陷及完善姚彬田继明随着我国市场经济的发展，城市化的推进，大量的农村土地转为城市用地和工业用地，土地征收日益增多，由于其本身具有的高度垄断性和强制性，已经出现了大量复杂而严重的矛盾，土地征收问题日益成为农村，尤其是城市郊区农村中的一个焦点和难点问题。一、农村土地征收及农村土地征收补偿的概念农村土地征收即国家或政府为了公共利益的需要强制性地将农民集体所有的土地收归国有并给予补偿的法律制度。目前尚有将土地征收和土地征用混为一谈者，应当界定土地征收和土地征用这两个概念。

2、从法律的本来意义上讲，“征用”仅指使用权的暂时性有偿让渡，而“征收”则指包括使用权在内的所有权的强制性有偿转移。1999年版《辞海》对征用与征收的诠释是：征用是指国家依法将土地或其他生产资料收作公用的措施。征收是指：1、国家按税法将赋税等收取解入国库。2、国家依法将土地或其他生产资料收归国有的措施。《辞海》（缩印本，上海辞书出版社1999年版，第962页。）区分土地征收和土地征用在我国是有法理基础的，2004年通过的宪法修正案将宪法第10条第3款修订为：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”区分了“土地征

3、用”和“土地征收”两个概念，使我国的立法更规范和严谨，同时明确了土地征收补偿制度的宪法基础。在我国土地征用与土地征收最本质的区别体现在，两者所产生的权属转移的法律后果不同。土地征用是权利人在征用期间暂时停止其占有使用权，其所有权并未丧失和转移。土地征收的后果是农村土地由集体所有转为国家所有，集体土地所有权因国家的征收行为而消灭。区分土地征用与土地征收的实践意义在于，不是所有的公共建设都需要进行转移土地所有权的土地征收，一些临时性的项目可能只需取得土地使用权即可满足需要，这样有利于对被征地人的权利保护。农村土地征收补偿即基于公共利益的需要，行政主

4、体的土地征收行为使农村集体经济组织的合法权益遭受特别的损失，由国家给予补偿救济的过程或法律制度。二、我国现阶段土地征收补偿制度存在的主要问题（一）土地征收补偿范围窄、标准不合理我国的土地征收补偿制度是计划经济体制的产物，征地政策体现的是农民利益要服从国家利益，牺牲农业和农民的利益来保护工业，发展经济。《土地管理法》确定的农用地补偿范围主要包括：土地补偿费、劳动力安置补助费、土地附着物及青苗补偿费。这样的补偿项目构成不合理，综观世界各国法律对土地补偿费的构成项目规定虽不尽一致，但大都除土地补偿外，将残余地损害、营业损失及其他因土地征收引起的各种附

5、带损失均列入补偿的范围，土地价值补偿是以当时市场上同类财产的价值为判定依据的。与补偿范围过窄同时存在的问题是补偿的标准过低。国外并非以被征地人所受损失的绝对额来决定补偿的多少，而是从保障被征地人继续生存、不降低原生活水平、保障其更好地发展这一更高层次出发来确定补偿措施，极大地保障了被征地人的合法权益。依照我国《土地管理法》规定，土地补偿费，为该耕地征用前3年平均年产值的6-10倍。土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前3年平均年产值的30倍。土地补偿费以土地收益来计算，并不能反映土地真实价值，土地价值的确定依据缺乏科学理论的支持。补偿

6、费的基数既非市场价格也无参照系，既不能反映土地地租差、土地位置、地区经济发展水平、土地市场交易价格、人均耕地面积等影响土地价值的因素，也不能体现同一宗土地在不同投资水平或不同投资情形下出现差别的真实价值。被征地人的利益在土地征收中没有得到应有的体现，农民所得的，仅仅是收益的补贴，现行的征地补偿标准难以保证被征地农民维持现有的生活水平。（二）利益分配不合理从我国法律规定和土地征收的实际情况来看，建设单位为取得国有土地使用权所支付的代价并不低。这些代价中除了出让金、租赁金等土地收益外，还包括名目繁多的行政事业性收费。按照规定，土地收益的主要成分是给

7、予农民的征地补偿费，应该占到土地收益总额的70%。但实际情况是“如果以土地出让成本价为100%，则农民只得5-10%，村级集体经济组织得25-30%，60-70%为县、乡(镇)各级地方政府取得”。商春荣.土地征用制度的国际比较与我国土地资源的保护[J].农业经济问题,1998,(5):26由此可见，尽管国家对土地收益的分配有明文规定，但实际中各利益主体都追求利益的最大化。在此利益分配过程中，由于农民地位处于弱势，所以成为权益被侵蚀的一方。据国土资源部测算，从改革开放到现在的20多年间，政府通过对农地的征用，从农民那里集中的资金超过2万亿元。（三

8、）土地征收补偿方式单一我国采用的征地补偿方式有二种：（1）不完全货币化方式，即以金钱补偿和劳动力安置相结合的补偿方式。劳动力安置就是给予被征地农民以城