“三问”耕地占补平衡制度

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1、“三问”耕地占补平衡制度耕地占补平衡制度实施15年来，在土地管理和耕地保护方面作出了历史性贡献，“三问”耕地占补平衡制度。但随着形势变化，也面临着很多新情况和新问题。特别是近年来，占补平衡制度在一些地区推进艰难，不时传出争议和质疑之声。笔者对这些问题进行了一些思考。要不要坚持？很多人提出，占补平衡制度已经明显难以为继，应予以废除。归结起来，其理由主要有三个：一是耕地后备资源越来越少。很多省份都难以在本行政区内完成耕地补充任务。上海等地已多年“打白条挂账”。二是新增耕地质量越来越低。各地新开垦的耕地质量普遍不高，占优补劣现象非常严重。三是对生态环境

2、的影响越来越大。一些地方采取“上山”、“下海”、“垦草”、“植沙”、“移林”、“围湖”等非常规手段补充耕地，引发了水土流失、地质灾害等生态隐患。第5页应该说，这些问题都不同程度存在，在一些地方还比较尖锐。但从经济社会发展全局看，在当前乃至今后很长一段时期内，耕地占补平衡制度都具有不可替代的重要意义，决不能轻言放弃。第一，粮食安全这根弦不容松懈。我国人多地少，保障粮食安全始终是治国理政的头等大事。近年来，尽管粮食连年增产，但粮食进口也在同比例增长。有数据显示，将我国进口的粮、油等农产品综合起来算，相当于每年在海外占用了7亿亩左右的播种面积。民以食为

3、天，食以地为本。在农业技术没有取得新的革命性突破前，牢牢守住18亿亩耕地红线仍然是确保粮食安全的首先前提，不应有任何质疑，也不容有丝毫松懈。第二，耕地后备资源的真实潜力不容小觑。从狭义的耕地后备资源看，经过最近10多年的大规模开发，区位条件好、开发成本低、生态影响小的后备资源确已基本开发殆尽。但是，从优化土地利用布局与结构的角度看，新增耕地仍然大有潜力。第三，占补平衡制度的硬性约束能力不容忽视。过去15年的实践表明，耕地占补平衡制度有力遏制了耕地面积急剧减少态势，优化了土地利用布局与结构，强化了全社会耕地保护意识。在耕地保护方面，目前还没有比占补

4、平衡更好的替代方案和制度设计。要不要改革？第5页答案是肯定的，原因主要有四个：一是发展阶段出现了新变化。近年来，我国已经进入“四化”同步发展的新阶段。一方面，城镇和重大基础设施建设提速，而粗放发展模式难以迅速改变，建设占用耕地难以避免；另一方面，农村人口大量外流，边远地区耕地抛荒趋势难以逆转。据民政部统计，20**年间，全国已减少90万个自然村，与此相应的则是大量熟地的自然荒芜。而按照现行耕地开发模式，新增耕地大多规模小、区位差、后期管护难，既造成了“一边开耕地、一边荒耕地”的怪现象，更难以适应现代农业规模化、机械化、集约化的发展要求。二是科技进

5、步带来了新影响。一方面，农业技术的进步有助于提高耕地单产，既使得更少耕地能承载更多人口，也对耕地布局、结构和质量提出了新的更高要求；另一方面，遥感、航测、计算机信息系统等技术手段的广泛应用，极大提高了耕地调查、监测、统计等管理工作效率，使得新的耕地占补平衡管理模式成为可能，管理制度《“三问”耕地占补平衡制度》。三是生态建设提出了新课题。生态文明建设是我国现代化建设“五位一体”整体布局的重要组成部分。前不久，党的十八届三中全会又进一步强调，要守住“生态红线”。生态平衡是一个整体的、动态的概念，地球生态系统既涵盖森林、水体、湿地等天然生态系统，也包括

6、耕地这种人工生态系统。如何统筹好“耕地红线”和“生态红线”的关系，既不因耕地开发而影响或破坏现有生态系统，又通过保护耕地来提升现有生态系统建设水平，是耕地占补平衡制度面临的新的重大课题。四是工作实践产生了新经验。各地在实际工作中，因地制宜、因时制宜地创造了很多好的办法和经验。如补充耕地的途径已从单纯依靠耕地开发转变为开发、整理、复垦等多种方式相互补充。怎么样改革？改革完善耕地占补平衡制度必须顺应新形势新变化，着眼于解决突出问题，构建切合实际、控制严格、方式灵活的制度体系。一是建立耕地补偿金制度。将现有的耕地开垦费、耕地占用税等整合为耕地补偿金，大

7、幅调高征缴标准，提高耕地占用经济成本。对无法实现占补平衡、耕地保有面积比例低的地区，实行翻倍收取。对建设单位占用耕地的，要根据所占耕地的数量、质量实行阶梯费率，形成“不占或少占耕地、能占劣地不占好地”的倒逼机制。第5页二是取消耕地占一补一制度，变项目平衡为总量平衡，变局部平衡为全域平衡，变数量平衡为数量、质量双平衡。在不突破土地利用总体规划明确的耕地保有量以及年度耕地占用计划的前提下，取消占一补一和项目对应制度。建设项目确需占用耕地的，足额缴纳耕地补偿金即可申请用地。补充任务由各级政府在本行政区内进行年度统筹。对确已无法在本行政区内实现占补平衡的

8、省市，允许其通过耕地补偿金转移支付的方式，向补充耕地指标富余的地区转嫁耕地保有和补充责任。同时，允许各地将二调新增的耕地纳入补充耕地储备