情景认知视角下政府与社会资本(ppp)合作机制研究

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1、情景认知视角下政府与社会资本(PPP)合作机制研究丁翔南京大学政府管理学院PPP模式能够有效地提升公共服务供给效率，然而近年来屮国越来越多的PPP项目出现了项目取消、政府回购或陷入困境等失败案例，主要原因在于政府与社会资本的合作缺乏对较大时间尺度下的情景认知，合作机制的设计缺乏对PPP运作过程中众多风险因素引发的情景变化的把握。木文通过对PPP相关文献的梳理以及PPP运作过程中情景复杂性的分析，提出将情景建模引入政府与社会资本合作机制研究。在此基础上，本文分别从风险分析、PPP合作行为演化、PPP合作机制的鲁棒性以

2、及多阶段递进式治理体系等方而对未来PPP合作机制研宂提出具体研宄思路和展望，旨在为完善我国政府与社会资本之间的合作机制提供借鉴。关键词：公共服务供给;风险;情景认知;政府与社会资本合作;PPP模式因能有效地解决政府财政问题、提高基础设施供给效率而在各国得到广泛应用。随着“一带一路”倡议的实施以及新型城镇化建设的加速，中国以PPP模式运作的公共基础设施项目正迎来面临史无前例的建设高峰。然而，PPP项目在繁荣发展的同时同样面临一些问题。PPP项目，特别是隧道桥梁、轨道交通等人型公共基础设施PPP项0,具冇建设规模大、投

3、资额度高、资金回收周期长、参与主体众多、契约关系复杂等复杂性特征，在运作过程中存在需求风险、政府信用风险、汇率风险、不可抗拒风险等风险，由这些风险引发的PPP项目收益存在明显的不确定性特征；并且受限于PPP项目木身的公共产品属性，项目运营期的收费定价很难保证社会资木回收投资成本以及获取合理冋报。由于中国PPP模式尚处于学术探讨和实践摸索阶段,在契约不完全、市场机制不完全、政府监管失效等现实情况不，无论是政府，还是社会资本，在应对上述风险时都将可能面临风险超出其承载能力的情况，从而引发政府与社会资木的合作破裂，导致P

4、PP项目失败，如表1所示。表1PPP项0政府与社会资本合作失败案例下载原表世界银行近期统计数据显示，中国所处的东亚及太平洋地区因取消或陷入网境(CancelledorDistressed)的PPP项目占到总投资额的10.51%。通过对部分取消或陷入困境的PPP项目进行案例分析，可以发现PPP项目存在政府回购、特许经营协议提前中止等失败类型，风险分担、收益共享与责权利划分等PPP合作机制没有充分地保障PPP模式的可持续性，政府与社会资本之间的合作关系缺乏稳定性。原因在于，政府与社会资木双方建立合作之初没有充分意识到P

5、PP项0全生命期内可能存在的风险，并iL在风险产生后双方又缺乏有效的沟通、协调与解决机制。这反映了政府与社会资本的合作行为对PPP项目全生命期内由不同风险所引发的不确定情景具有强烈的依赖性。此外，作为具有自主决策的适应性智能主体，政府与社会资本形成PPP项目合作关系是内在需求(目标、偏好等)与外部情景(市场环境、政策条件等)双向激励、主体间行为交互机制(包括信息交互、风险分配等)等多种因素共同影响的结果。环境风险的变化与主体行为的演化所引发的情景演变必然会影响PPP合作机制的运行，因此，PPP模式的有效运行需要建立

6、在对情景认知的基础上。情景认知不足容易导致政府在PPP项目运作过程中缺乏风险意识，并过于乐观地认为可以将风险损失转嫁于社会资木，一旦风险损失过大，就可能引发社会资本放弃经营权乃至项目终止，如鸟巢案例。情景认知不足不仅会削弱消费者剩余、损害公众利益，而且会降低社会资本对于公共事业的投资意愿，不利于PPP模式的可持续推广和发展。本文首先对PPP领域的相关研宄进行了综述，指出PPP研宄的难点在于把握较大时间尺度下情景变化，即情景认知，进而对PPP模式的复杂性机理进行分析，相应建立基于计算实验的情景建模作为迎接复杂性挑战的

7、途径，对基于情景建模的PPP合作机制研究进行展望并提出/实现框架。二、研宄综述1.PPP项目风险研宄目前国内外学者关于PPP项目风险的研宄主要集中在风险识别与风险分担机制设计等方面。近年来，对于PPP项0风险研究己经开始从定性分析向定量分析发展，即从PPP项目的整个运作过程出发，充分考虑各种变量影响因素，把风险评价与项目评估相联系，尽可能构建一个完整的风险全过程分析模型，从而将风险识别、风险评价和风险分担等纳入整个PPP运作模式中。风险识别是目前PPP项目风险研究的主要焦点。Choi等(2010)将基础设施领域PP

8、P项目中出现的风险大致归为三大类:商业风险、财务风险和政治风险，另外还有技术、环境和不可抗力等其他风险。Rcbeiz(2012)通过对发展屮国家热电厂PPP项目的案例研宄，总结了建筑公司经常面临的关键风险因素。Yuan等(2012)通过问卷调查构建了共包含5类48个指标的PPP项目绩效指标体系。Valipom•等(2014)运用ANP方法对马来丙亚PPP项目