政府干预视域的国有资本投资效率问题研究5627

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1、政府干预视域的国有资本投资效率问题研究5627宏巩锂济研充2o14年第6期政府干预视域的国有资本投资效率问题研究刘媛媛马建利内容提要本文从转轨时期的政企关系出发，探析了政府干预的“支持”之手和“掠夺”行为如何影响国有资本的投资效率。在经济考核机制下，政府的社会性目标以及官员个人私利成为其干预国有企业的主要动因。大股东控股、政治关联则成为政府与国有企业建立联系、进行干预的主要路径。相比之下，政府补贴更是政府的一种直接经济行为，能够直接影响国企的财务状况和经营成果。在不同的情况下，政府补贴对国企的行为模式选择具有不同的影响。最后，本文从

2、内部治理和外部机制两个角度分析缓解政府不恰当干预的方式。关键词政府干预国有资本投资投资效率国有企业一、引言随着国家“十二五”战略规划的逐步实施和公司治理机制中不同利益主体代理冲突的演化，作为国民经济支柱的国有企业资本投资效率问题成为治理转型背景下深化国有企业产权制度改革的核心问题。国有产权作为政府拥有的最直接的利益品，政府如何管理国有产权反映出政府的利益导向(赵静、陈玲和薛澜，2013)。自20世纪9O年代中后期，随着市场化改革和国有企业产权制度改革的深化，政府逐步降低了对国有企业的政治控制，转而加强了规制与政策管制(Li、Sun和

3、Liu，2006)。随着我国从速度型发展转向规制型发展，政府的政策目标也从单一的追求经济发展转向了经济社会和谐发展(薛澜和陈玲，2010)。如今逐步形成了由国有资本投资的“主控与施压”格局，即发展改革委、国资委和财政部等是代表政府给国有企业资本投资施加战略性管理控制的“施压方”，国有企业自身是资本投资战略性管理控制的“主控方”(刘媛媛，2012)。从理论上来讲，市场化改革与产权改革都旨在诱导国有企业运营偏向盈利目标和弱化预算软约束。从实际来看，国有企业的经济绩效确实得到了很大改善。然而，很大程度上改善是源于垄断以及政策优惠和各种补贴

4、。北京天则经济研究所课题组(2011)的一份研究报告表明，在2001--2009年期间，国有及其国有控股工业企业利润的70％主要是垄断企业实现的，且账面绩效主要来自于享受政府财政补贴、融资成本和土地及资源租金等种种政策优惠，若扣除上述补贴和政策优惠，其平均真实的股权报酬率将由扣除前的8．16％调整为一1．47％。本文得到国家社会科学基金项目(12CGL026)、中国博士后科学基金项目(20l0047l435)和辽宁省教育厅优秀人才支持计划(WJQ2013026)的资助。35宏观饪济研2014年第6期因此，国有企业仍然存在着源于政治干

5、预对企业目标的扭曲和管理层激励约束机制的缺失两个方面的问题(Chen、Firth和Rui，2006)，国有企业的投资决策更容易偏离利润(价值)最大化目标，导致投资低效。因此，政府作为国家的代理机构，其对国有企业资本投资效率上的影响作用不容忽视。一方面，政府为国企提供更多的资源优势，以提高竞争力、维护其垄断地位。另一方面，政府的干预行为造成国有企业目标的多元化、管理层约束机制的缺失以及预算软约束等问题，导致了资本投资效率的低下。对此，我们感兴趣的问题是，政府干预企业投资活动的机制是什么?干预作用的路径如何?究竟是一种中性的手段，还是对

6、企业的“支持”或者“掠夺”?大量的文献从政府控股、政治关联的角度实证研究了政府干预能够造成企业非效率投资，尤36其是过度投资(张功富、叶忠明和许晓丽，2011；Chen等，2011)。也有大量文献针对政府干预的后果进行了研究(Cheung、Ran和Stouraitis，2008；钟海燕、冉茂盛和文守逊，2010)。笔者认为，包括政府干预动机和手段在内的机制，也应该得到关注。本文将从以下几个方面探讨政府干预如何造成企业的非效率投资。首先，厘清了我国的政企关系演变，政府在企业投资活动中所起的作用以及政府干预的经济后果。其次，针对政府为何

7、要干预国有企业的投资活动进行论述，从两个角度来说明政府干预的动机。再次，则从政府直接控股、建立政治关联以及政府补贴等角度来研究政府干预的手段。最后，主要从外部治理机制和内部治理角度来说明减弱政府干预程度的方式。本文的分析框架如下：政府政治及社会性目标官员晋升等私人利益寸目怀1r1r1r1r政府直接或政治关联政治补贴税收等间接控股其他方式变幽萎I哥亏提供资源、税收优惠，关联交易、寻租、尿贷款优惠等政策性负担等筝“支持之手’J．“掠夺之手”并企业磊j勺投资效率影图1政府干预企业投资活动的分析框架政府干预手段宏观锂济研完2014年第6期二

8、、国有企业非效率投资的现实根源：政企关系(一)我国政企关系的演变在古典自由主义下，亚当·斯密主张市场机制作为“看不见的手”，是调节经济的主要驱动力，政府在最小范围内执行其经济职能，充当“守夜人”角色；1929--1933年世界经济危机