中国农村义务教育财权事权困境及思考

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1、中国农村义务教育财权事权困境及思考　　摘要：教育历来是关系国计民生的大事，农村教育尤其是农村义务教育近年来更是备受关注，从农村义务教育经费保障问题入手，通过分析各级政府尤其是作为农村义务教育主体的县级政府所承担的事权责任与其财政收支现状，实证中国现行以县为主的农村义务教育经费保障体系，并就该体制实施过程中存在的问题提出建议。　　关键词：中国；农村；义务教育；财权事权　　　　引言　　　　义务教育是由国家法律规定，由政府实施的，对适龄儿童进行的强制性基础性教育制度，是具有一定的消费非排他性，同时又具有消费竞争性的准公共物品。因为教育是准公共产品，就存在教育成本分担

2、问题，政府既可以实行完全政府负担的政策，也可以大部分成本由政府负担，个人承担小部分成本的政策，具体取决于政府财力。　　中国从1994年起正是实行分税制，规范了政府间的财政分配关系。调动了各级政府理财积极性，但是也出现了各级政府间事权与财权不对等等问题，反映在农村义务教育即出现各级政府的财政收入与对义务教育的投入比重不合理，教育经费缺口弥补困难，政府间的经费投入责任划分不明确等问题。　　　　一、中国农村义务教育体系及经费管理分析　　　　1.各级政府事权范围：分级管理，以县为主。2001年全国基础教育工作会议明确提出基础教育管理体制“实行在国务院领导下，由地方政府

3、负责、分级管理、以县为主的体制。”[1]2002年5月，国务院办公厅发布了《关于完善农村义务教育管理体制的通知》，进一步强调了县级政府对农村义务教育负有主要责任，并且较为具体地规定和划分了中央和地方各级政府的投资责任。2005年11月，国务院发出《国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》，《通知》要求按照“明确各级责任、中央地方共担、加大财政投入、提高保障水平、分布组织实施”的基本原则，将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，建立中央和地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障机制。根据相关规定，教职工工资、新增校舍建设和改造资金、购置图书仪器等维

4、持学校基本运转的管理责任主要由县级政府承担，中央主要投入以转移性支付形式负责各种政策性的转型补助。县级政府作为教育管理工作的主要承担者，其教育经费支出主要有个人部分、公用部分、基建支出。其中，个人部分包括：基本工资，补助工资（含民师补助），其他工资，职工福利费，社会保障费，奖贷助学金；公用部分包括公务费，业务费，设备购置费，修缮费，业务招待费，其他费用；基建费用中包括自筹基建支出部分。因此在整个义务教育体系中，县级政府的管理对保障基本教学秩序，维持正常教学水平具有重要意义。　　2.各级政府财力比较：中央强，地方弱。如前所述，根据中国国情和政策法规，“实行在国务

5、院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主的体制。”政府作为农村义务教育投入主体，依据中国税收体制、征税范围不同导致政府可用财力不同，对农村义务教育的支持力度也有较大区别。　　分税制实施后，县乡级财力被削弱，对义务教育的投入能力大不如前，与此同时，县乡级政府对农村义务教育的责任即县乡级政府的事权不减反增。以2001年中央与各级地方政府可用财力作对比，中央和省级政府用县乡级1.37倍的财力负担的人口却只有县乡级总人口的2.2%，无论是在财政总量还是人均可用财力上，中央和省级政府都占据了明显的优势（见下表）。　　　中央财政居于明显的优势地位，县乡财政可用财力不足

6、，但是按照中国现行的义务教育责任范围划分来看，县乡级政府却是农村义务教育主要责任主体，出现中央政府与地方各级政府间财政实力与教育责任倒挂的现象。　　3.经费瓶颈：经常性经费增长缓慢，投入结构不合理。义务教育经常性经费是指学校用于教师工资、公务费等日常教育经费，由于地区差异的存在，中国中西部农村中小学普遍存在经常性教育经费短缺的现象。　　2000年起，中国实施农村税费改革，即取消按农民人均纯收入一定比例征收的乡统筹费，取消现行按农民上年人均纯收入一定比例征收的乡村两级办学经费（农村教育事业费附加），取消农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费、筹资及政府性

7、基金[3]。中国政府义务教育拨款增长率约为同期GDP的一倍多，但仍然存在“教育经费快速上涨，而义务教育经费相对停滞”的矛盾现象。　　二、对中国现行模式的思考　　　　根据有关调查研究的统计资料显示：由于中国公共教育投资在中等教育和高等教育中的分配比例均高于世界平均水平，也高于发展中国家的平均水平，而初等教育的投资比例却偏低[4]。　　农村义务教育的责任主体是县乡级地方政府，履行统发教职工工资，筹措新增校舍建设和改造资金，购置图书仪器等维持学校正常运行的重要职能。根据中国现行的分税制体制，中央财政实力具有绝对优势，而中国现行的农村义务教育经费保障体系中作为农村义务

8、教育的投入主体的县乡级政府，却以微弱的