论乡政管理与村民自治的有机衔接

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1、论乡政管理与村民自治的有机衔接摘要废除人民公社以后，中国农村基层管理体制的重大变化是，乡政管理与村民自治的二元并存。二者反映了国家权力与社会权力的关系，必须实现有机的衔接。在现阶段，由于乡镇对农村社会管理的介入程度提高和村民政策参与意识的增强，它们之间出现了矛盾和冲突。为此，应为乡村管理创造有利的宏观环境；合理划分乡政管理与村民自治之间的权限；规范权力主体的政治行为；改进乡政管理的施政方式。关键词乡政管理；村民自治；冲突；有机衔接自1987年《村民委员会组织法》的颁布与贯彻，村民自治在中国获得了长足发

2、展。但村民自治的运作与理想形态之间尚存在较大差距，以至不少人对其现实可行性存有疑虑，一些地方的政策选择也有所不同。出现以上情况的原因，除了村民自治必须受到多种因素的制约外，还在于村民自治的运作中存在着不少的内在矛盾，突出表现为乡政管理与村民自治的衔接。这一矛盾实质上反映着国家对农村的治理形式及走向。本文试就此作一探讨。　　一1980年以后，中国农村基层社会管理体制变化的一个重要特点，就是乡政管理与村民自治的二元并存。过去一直延伸和介入农村基层社会中的国家权力上收至乡，乡作为国家在农村地方的基层政权，对

3、本乡事务行使国家行政管理职能，但不直接具体管理基层社会事务。在乡以下的村建立村民自治组织，由其在党和政府领导下自主地管理基层社会事务。这样，在现阶段农村社会，管理体制中便存在两种相对独立的权力：一是自上而下的国家权力，具体表现为在党的政治领导下的乡政府行政管理权，其功能是将国家行政管理传递到农村社会，乡镇工作人员领取国家薪金，并对上级政府负责。二是蕴含于农村社会之中的村民自治权，其功能是在国家有关法律范围内，通过村民公约等方式对社区加以自我管理。村民自治组织的领导人由村民选举产生，由村民提供一定经济补

4、贴，并对村民负责。因此，村民自治权直接于农村社会本身。（注1）从权力的与功能看，农村社会的“乡政村治”的格局实际上是两种不同的权力构成的。这两种权力从最终归属和运作目的看是一致的。其一，根据国家法律，国家权力不再是凌驾社会之上，统治和压迫农民的强权，而是代表包括农民在内的全体人民的利益，有效地组织和领导社会的管理权。村民自治权是由国家法律制度规定，农村村民管理基层社会事务的权力。二者都建立在人民当家作主的权力基础之上。其二，由于具有共同的权力基础，国家权力和村民自治权有可能实现有机的结合。人民民主专政

5、的国家权力在乡村社会的有效行使，有赖于村民自治的配合，村民自治在基层社会的运作，有赖于人民民主专政的国家权力的保证和支持。正是从这一制度本质出发，《村组法》规定，乡政府和村民委员会是指导和协商的关系。这一规定，一方面肯定了乡政府和村民委员会是两种不同的权力载体；另一方面强调乡政府与村委会的关系是指导与被指导，即指导—自愿接受的关系，而不是领导与被领导，即命令—服从关系。《村组法》的规定显然是理念性的制度构架。在现实社会中，这一构架存在着难以避免的内在矛盾。首先，现阶段尚存在国家、集体和个人三者之间的具

6、体利益矛盾。这一矛盾在主要实行集体所有制和家庭分户经营的农村表现得尤为突出。乡政管理主要代表国家利益或以国家名义运用其权力。村民自治主要反映和表达村集体和村民意愿和要求。当国家、集体和个人利益较为协调时，乡政管理与村民自治的关系较为和谐，村民自治的运作也较为规范。当这三者利益关系较紧张时，结果则相反。其次，乡政管理的权力集中于乡政府，（注2）但权力运用的范围是整个乡。这实际上表明，在实行村民自治的村仍然存在乡政管理权的影响，只是其影响程度和方式有所不同而已。这样，在村的范围内，实际上存在乡政管理与村民

7、自治两种权力的影响。这两种权力在运作中构成了一种此消彼长的博奕关系，（注3）并制约着村民自治的运作。自《村组法》贯彻实施以来，对乡政管理与村民自治之间的权限和关系一直争论不休。有相当数量的乡镇管理干部认为实行村民自治脱离现实，《村组法》超越了现阶段需要，其理由是，实行村民自治后，乡政管理失去了“腿脚”，行政命令难以畅通无阻地贯彻下去，从而造成了“应该管理的无法管”的现象。而乡镇政府的上级对乡镇政府干部实行任期目标责任制，采取行政命令式管理，乡政管理则只能与村委会协商。村委会受其社区和村民利益和意愿影响

8、，往往不服从或不太情愿接受乡政管理，以致乡政管理权难以落实到基层。在这一背景下，不少乡镇干部要求进一步强化对农村基层社会的行政管理，强化国家权力的介入，甚至要求从政治体制方面调整“乡政村治”的格局。这一要求反映在一些政策选择意向上。由中共湖北省委组织部和湖北省农村社会经济调查队课题组1995年提交的一份权威报告就反映了这一要求。该报告主张将村民委员会下沉到下范围的自然村，在自然村之上设村公所之类的乡政府派出机构，其目的是进一步强化国家行政权，缩小社会自治