强化应急指挥机构建设

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强化应急指挥机构建设着力预案编制管理工作重庆市安全生产监督管理局重庆是中国著名的历史文化名城，地处长江上游经济核心地带和中西部地区结合部，具有承东启西的区位优势，是中国西部大开发战略的重点地区，是城乡统筹发展的直辖市,总面积8.24万平方公里，辖40个行政区县（自治县），1个开发区管委会，总人口3198万。重庆是西部地区的老工业基地,工业基础雄厚，门类齐全，综合配套能力强，拥有汽车摩托车、化工医药、建筑建材、食品、旅游五大支柱产业，已成为中国第三大汽车生产基地。目前拥有生产经营企业5万余家，240万从业人员。其中，高危企业1.8万户，重点行业企业3.5万余家（有1045个煤矿、2652个非煤矿山、6000家建筑企业、4936家危险化学品从业单位、6家民爆生产企业和58家烟花爆竹生产企业等高危行业）；油气管道4条，3250公里；公路11万公里,水上通航里程4200公里。重庆是全国六个交通区域重点监测区。开县井喷、天原化工厂氯气泄露事故震惊全国，给人民生命财产造成巨大损失。加强安全生产应急管理是落实科学发展观的必然要求，是坚持以人为本，构建和谐社会的迫切需要。只有最大限度地保护人民群众生命财产安全，才能 强化应急指挥机构建设着力预案编制管理工作重庆市安全生产监督管理局重庆是中国著名的历史文化名城，地处长江上游经济核心地带和中西部地区结合部，具有承东启西的区位优势，是中国西部大开发战略的重点地区，是城乡统筹发展的直辖市,总面积8.24万平方公里，辖40个行政区县（自治县），1个开发区管委会，总人口3198万。重庆是西部地区的老工业基地,工业基础雄厚，门类齐全，综合配套能力强，拥有汽车摩托车、化工医药、建筑建材、食品、旅游五大支柱产业，已成为中国第三大汽车生产基地。目前拥有生产经营企业5万余家，240万从业人员。其中，高危企业1.8万户，重点行业企业3.5万余家（有1045个煤矿、2652个非煤矿山、6000家建筑企业、4936家危险化学品从业单位、6家民爆生产企业和58家烟花爆竹生产企业等高危行业）；油气管道4条，3250公里；公路11万公里,水上通航里程4200公里。重庆是全国六个交通区域重点监测区。开县井喷、天原化工厂氯气泄露事故震惊全国，给人民生命财产造成巨大损失。加强安全生产应急管理是落实科学发展观的必然要求，是坚持以人为本，构建和谐社会的迫切需要。只有最大限度地保护人民群众生命财产安全，才能 让人民群众共享改革开放的成果。在重庆市政府的正确领导下，我们认真贯彻落实党和国家安全生产方针政策、法律法规和安全生产责任制，全市安全生产工作取得了显著成绩。今年1-9月份，全市安全生产保持了稳定好转的发展态势，共发生各类安全生产事故10915起，死亡1254人，比2007年同期减少178起，减少245人，分别下降1.6%和16.3%。下面就应急救援指挥机构建设和应急预案编制管理工作作一介绍。一、加强应急预案管理工作，构建安全生产长效机制安全生产不仅涉及到人民群众的生命安全与健康，而且影响到人民群众的正常生活，影响经济发展和社会稳定。加强安全生产应急预案管理工作，着力提高应对突发事件处置能力，确保全市安全生产形势的稳定好转，是构建社会主义和谐社会的需要。随着经济社会的快速发展，应急预案管理工作的地位和作用越来越明显，应急管理机构在安全生产中地位越来越重要。应急预案管理工作和应急救援机制是构建安全生产长效机制的重要组成部分和重点环节，它是遏制事故进一步扩大，减少人员伤亡和财产损失的重要保证。近年来，我们始终把应急预案管理作为应急管理工作的一项重要任务来抓，加大工作力度和措施，下大力抓了应急预案管理工作落实。重庆市长期以来受生产力发展总水平的制约，安全欠账大，安全生产基础脆弱，安全生产形势一直十分严峻。 特别是2003年开县“12·23”特大井喷事故，造成243人死亡，经济损失1.1亿元；2004年天原化工厂“4·16”爆炸事故，死亡9人，周边21万群众被迫紧急疏散。这些事故暴露了政府和企业应急救援组织、预案、资源及队伍存在的严重问题。为此，重庆市政府痛定思痛，把应急管理工作摆上重要议事日程，从体制、机制、政策措施、资金装备等方面重点支持，全面加强了安全生产应急管理工作。市安监局党组书记、局长肖健康强调指出：安全工作事前预防、事中应急、事后处理始终是一个工作整体，缺一不可，忽视应急预案管理，忽视应急救援环节，是安全工作的重大缺失。近几年，我市在应急预案管理工作和应急救援方面做了大量工作，也取得了一定成效。2005年11月24日，我市垫江县英特化工厂发生苯泄漏爆炸事故。事前通过危险性分析全面掌握了重大危险源详细资料，并制定了应急预案，事后迅速启动了应急预案，及时疏散群众6000余人，在专家的指导下，及时组织了1000多名群众用竹子、稻草、泡沫塑料、活性炭等在受到污染的溪河进行多级拦截，有效地遏制住了有毒有害物质的扩散和危害，使伤亡损失降到了最低程度。2006年3月25日，中石油川东钻探公司开县罗家2号井发生天然气大泄漏事故，井场周围方圆2公里出现了几十处泄漏点。当地政府和钻探公司在事前充分吸取了2004年发生在同一地特大井喷事故教训，在预案制定、宣传教育和预案演练等方面做了充分准备， 事后及时疏散转移了周边群众1.2万人，采用先进堵漏技术，成功堵漏，事故没有造成一人伤亡。2006年6月8日，我市南川后山煤矿发生透水事故，井下通风和排水设备被严重破坏，水面高于矿工工作面12米，10名矿工被困，生存几乎无望。事故发生前企业制订有应急预案，事故发生后按照预案进行抢险救援，采用大功率设备排水，钻孔送氧等应急联动措施，使3名被困52小时，处于绝望中的矿工成功获救，减少了事故损失。从以上三起事故救援可以看出，应急预案管理工作和建立安全生产应急管理指挥机构的重要性和必要性，安全生产应急预案管理工作不是可做可不做的事，安全生产应急管理指挥机构也不是可设可不设的机构，应急预案管理工作和设立安全生产应急管理指挥机构是实现安全生产形势稳定好转的重要环节，做好安全生产应急预案管理工作和应急救援工作在安全生产中有着不可替代的作用。二、强化应急指挥机构建设，着力提高指挥协调能力 及时有效降低突发事件的影响，最大限度保护人民群众生命财产安全是构建和谐社会的基础，是对安全生产应急管理的必然要求。为切实加强安全生产应急救援工作，高起点、高标准地打造区县（自治县）应急指挥机构、应急管理平台，我市率先在全国成立了第一个省级安全生产应急救援指挥中心。继市级安全生产应急救援指挥中心成立后，我市便加快了区县应急救援指挥机构建设的步伐；2004年底，我们先后在綦江、江津和永川三个区县开展了建立应急救援指挥中心的试点工作；根据三个区县的实际情况，首先建立安全生产应急救援指挥中心，安排了专门的办公场所和配备必要的装备设施；二是确定区县应急救援指挥中心的宗旨、任务和赋予职能职责；三是设立信息管理、应急管理和重大危险源管理内设机构；四是在人员性质和经费渠道上，从差额拨款到全额拨款、再到“参公” 管理；试点取得成功后，2005年在我市全面推开。在区县应急救援指挥机构建设过程中，我们充分考虑我市各区县实际，因地制宜地采取了三种不同的组建形式：一是对应急救援工作量大、新增设机构条件又允许的，采取单独设立形式组建；二是应急救援工作量较大，但单独新设机构又有困难的，采取新增一定编制，增挂牌子，与执法大队合署办公；三是应急救援工作量较小，没有单独设置必要的区县，则在现有执法大队的基础上，加挂应急救援指挥机构牌子，实行两块牌子一套人马，合署办公。为加快和规范区县应急救援指挥机构建设，加强和充实基层应急救援力量，实现预期目标，我们把区县应急救援指挥机构建设列入了政府工作年度目标考核内容之一，下发了专门文件，进行了专门布置，提出了具体要求。2006年以来，根据国家安监总局《关于加快应急救援机构建设的通知》（安监总厅〔2007〕70号）精神，按照市政府安全生产工作要点和市安监局《关于加强区县应急机构建设的通知》（渝安监〔2007〕109号）要求，全市40个区县基本形成了全市应急救援网络体系。我们把应急指挥机构建设作为应急管理的主要任务，结合各区县（自治县）的实际，采取以点带面、典型引路等方法，全力推进应急指挥机构建设。通过在綦江县开展应急指挥机构建设的试点工作，探索出了一套“133”综合管理模式，即：贯穿信息管理一条主线，注重事前、事中和事后管理三大环节，突出重大危险源监管、预案管理和应急处置三大重点。按照属地管理原则，形成了高效快捷、反应灵敏、指挥有力、处置有序的三级应急指挥网络，从预防、预测、预警到有效化解、及时应对等方面发挥了突出作用。在九龙坡区抓了基层应急救援试点工作，建立了三级应急管理网络体系，即：在区县成立应急指挥机构，乡镇（街道）组建应急救援队，村（居）委组建应急救援小分队。九龙坡区、綦江县建立基层应急指挥机构的成功经验，有力地推动了全市安全生产应急指挥机构建设，提高了综合指挥协调能力。三、加强应急救援体系建设，着力提高应急保障能力按照国家安全监管总局的统一部署和要求，结合我市实际，把全市应急救援体系建设纳入了政府安全生产的总体规划。2008年，按照“186”应急救援体系建设方案，即：充实完善市级应急救援指挥中心，重点建设8个区级应急救援指挥分中心，建设6个应急救援基地，加快了应急救援体系建设的步伐。（一）着力加强应急救援基地建设。 受特殊地理环境影响和三峡库区道路交通等级差，在事故灾难救援上难度较大，应急处置的及时性、有效性得不到充分体现。在国家安监总局和国家应急救援指挥中心的指导下，我们把应急救援基地建设列入了重庆市“十一五”期间突发公共事件应急体系建设规划，市政府2007年提出了6个应急救援基地建设工程计划。即：创办一个区域性综合应急培训演练基地（与消防部队的训练基地整合）；打造辐射西部、服务长江上游地区的四川维尼纶厂危化应急救援、天府矿业矿山应急救援、重庆海事水上应急救援、南桐矿业矿山医疗救护四个区域性专业救援基地；成立空中应急救援基地。2007年，市政府和企业先后投资3000余万元，为四川维尼纶厂国家危化基地和天府矿业公司国家矿山基地，新购和更换了装备器材。（二）切实加强队伍及专家库建设。我市本着统分结合、资源共享的原则，建立了10支应急救援队伍（煤矿、消防、道路、水上、非煤矿山、危化、市政、基地、区县、专家库）。训练有素的应急队伍是有效处置突发事件的骨干力量，突发事件能否有效化解和处置，取决于是否有一支敢打硬仗的队伍。全市建立了4个煤矿救护大队， 26个煤矿救护队，共有救护人员626人；建立了17个消防支队，59个消防大队，共计消防官兵3300余人；建立了18个交警支队，40个交警大队，共有警力3000余人；高速公路执法总队辖5个大队，15个中队，共有执法人员500余人；重庆海事局配备了巡逻艇33艘，救生船145艘；支流、湖泊及水库海事机构和社会救援船只76艘；渔业船舶水上交通事故搜救船只7艘；建立了非煤矿山应急救护大队（二级资质）和两个救护中队（三级资质）；建立了危化专业抢险救护大队，以及万州、涪陵、长寿三个化工园区危化救援中队；建立了水电气市政应急抢险救护大队；根据高危企业分布及事故灾难趋向建立了4个市级区域性救援基地；建立了若干具有独立抢险救援能力的专业骨干救援队伍；建立了应急救援专家队伍。科学施救是有效化解事故灾难的重要手段，我们从具有实践经验的专家和在大专院校的学者中优选了不同类别的专家，建立了网络化的管理分析事故灾难机制，在实践中发挥专家的积极作用，为应急处置争取时间，最大限度减少了损失。依托市政府已聘请的安全生产技术专家中的综合、矿山、化工、建筑、交通、消防等86名专业技术人员参与应急救援工作。根据国家安全监管总局对应急救援队伍的规划布局，我市加强了国家级应急救援队伍建设。加大了重庆天原化工、万州盐化、长寿化工、川维和永川紫光5支危化应急队伍建设和石柱、奉节、南桐、松藻和永荣5支矿山应急队伍的建设和投入。危化和矿山应急救援队伍在多次化学危险品火灾扑救、泄露和矿山事故救援中发挥了重要作用。特别是在5· 12四川汶川大地震的抢险救援中，四川维尼纶厂危化应急救援队、天府煤矿矿山应急救援队参加了都江堰市、德阳市、什邡市的危化、矿山企业的抢险救援和4个乡镇的学校、医院、政府部门的抢险工作，救护转移群众500余人，挖掘出遇难者遗体391具。清理房屋100余间，送水200多吨，挖出现金12.2万余元、存折多个，抢救财物不计其数。在应急队伍建设中，除了配合有关部门对各专业应急队伍加强素质和装备建设外，还在硐采非煤矿山集中的城口、秀山两个县，分别组建3级资质的非煤矿山应急队伍。（三）认真做好重大危险源监管工作。摸清重大危险源是应急管理的重点，是应对工作的目标。我市将重大危险源的普查、登记、建档、监控作为应急救援工作的重要组成部分和支撑点，也是抓事故源头的关键点。2005年，我市在綦江县、化医集团等区县和企业开展了重大危险源普查、登记、建档工作的试点后，2006年在全市推开,目前，已登记的重大危险源共3000余个，基本掌握了全市重大危险源的事故类型、风险程度及应救措施。2008年，我们组织3个督查组再次对全市重大危险源分布情况进行了普查核实，通过普查建档，按照危险源的类型、级别，绘制危险源分布图，建立了数据准确的全市重大危险源档案资料和信息数据库，为编制预案、制定措施、强化监管和应急救援工作提供第一手基础资料。四、着力预案编制管理工作，切实提高应急处置能力近两年来，我市把增强应对突发公共事件的应急处置能力作为提高执政能力的重要内容， 按照国务院办公厅《关于加强基层应急预案管理工作意见》（国办发〔2007〕52号），积极推进生产安全事故应急预案编制与基层生产安全事故应急预案管理工作。2008年，在国家应急救援指挥中心的指导下，通过生产安全事故应急预案管理试点工作，加快全市应急预案体系建设，规范预案管理，建立应急预案数据库，努力提高应急预案的适用性。（一）科学指导预案编制工作。为实现覆盖各区县（自治县）、各部门、各生产经营单位“横向到边、纵向到底、科学有效”的目标，2007年，我市制定了“五先、五后”预案编制工作计划，即“先抓高危行业后一般行业、先抓国有企业后民营企业、先抓大型企业后小型企业、先抓区县后乡镇、先抓公共场所后社区家庭” 。根据《重庆市人民政府突发公共事件总体应急预案》，市安监局牵头负责编制了《重庆市人民政府突发公共事件事故灾难应急分预案》及24个安全生产事故部门（单项）应急预案和2个保障预案。目前，全市40个区县（自治县）、中央在渝和市属企业都编制了应急预案，预案编制率达到100%。2007年上半年，按照市政府的要求，由我局负责组织对涉及事故灾难的23个部门编制的应急预案进行了认真的内部审查，并按照审查意见对预案进行了全面修订完善，并报市政府予以发布。我市预案经过多次修订完善，有关应急预案达到有效统一和有机衔接，形成了比较完善的安全生产应急预案体系，为重特大事故的抢险救援工作提供了有力保障。今年8月，为北京奥运会的安保工作，我局有针对性的编制印发了《应对恐怖事件应急预案》和《防范和应对自然灾害引发生产安全事故应急预案》。加强应急预案编制的指导，我们结合《国家突发公共事件总体应急预案》和《重庆市突发事故灾难应急预案》，组织编写了应急知识宣传守则100万余册。组织了市级部门及企业的预案知识和编制的培训班12期，参加培训人数达2000余人。各行业组织各类安全培训3200期次，接受培训人员48万余人。（二）认真组织应急预案管理试点工作。为进一步完善地方、企业应急预案，加强预案衔接，强化预案培训和演练，规范应急预案管理，增强应急预案的实用性和有效性，深化生产安全事故应急预案体系建设。根据安监总局和国家安全生产应急救援指挥中心部署和要求，我市担负了“全国市县生产安全事故应急预案管理试点”工作任务，受领试点任务后，我们进行了认真的选点，在国家应急指挥中心指导帮助下，通过宣传动员、调查摸底、培训指导、编修预案、组织演练、完善机制、分类指导、总体推进等方法步骤，按照实施方案完成了试点任务。一是加强领导、建立机构。为确保生产安全事故应急预案管理试点工作的有力开展，成立了以市安监局局长肖健康任组长，局长助理金正德、重庆市綦江县人民政府副县长朱川任副组长的重庆市区县生产安全事故应急预案管理工作试点领导小组，具体负责试点工作的组织、协调和领导工作。 二是深入调研、制定方案。为做好应急预案试点工作，在深入调研的基础上，我们会同綦江县政府组织召开了专题会议，研究制定了《重庆市区县生产安全事故应急预案管理试点工作方案》，并以市政府安委会的文件印发各区县安委会办公室和有关单位。担负试点任务的綦江县高度重视预案管理试点工作，成立了县生产安全事故应急预案管理试点工作领导小组。同时制定了《綦江县安全生产事故应急管理和应急救援体系建设的实施意见》，有力推动了县应急预案管理试点工作的顺利开展。三是明确目标、落实责任。为高标准、高质量按时完成试点工作任务，市、县试点工作领导小组先后6次召开专题会，研究确定了五大工作目标：（1）全面加强区县各级各类安全生产应急预案编制、修订、演练、教育和评审备案管理工作，建立上下贯通、左右衔接、覆盖各街镇、各部门和生产经营单位“横向到边、纵向到底”的生产安全事故应急预案管理体系。（2）对街镇、县级部门（机构）、行政事业单位、生产经营单位分管安全生产工作的负责人和预案管理人员进行系统培训，提高综合管理能力。（3）安全生产应急救援物资、装备、队伍建设和管理得到全面提高。（4）建立完善区县安全生产应急救援信息网络体系。（5）建立科学的生产安全事故应急救援运行体制、机制。 四是培训教育、发动深入。为切实抓好预案管理试点工作，建立培训教育宣传机构，认真开展业务培训工作，广泛开展宣传教育活动。国家应急指挥中心在我市举办了应急预案管理培训班，选派有关专家进行系统授课，对应急预案管理、应急预案基本要求和结构体系以及编制规定和方法、应急救援资源登记表数据库的功能与使用方法等进行了专题培训，各区县安监局分管应急救援工作的领导、预案管理人员和有关单位负责人200余人参加了应急预案管理专题培训班，收到了很好的效果。綦江县按照试点实施方案先后召开专题工作会议15次，发放宣传资料5638份，书写宣传标语1623条，黑板报86期、利用广播、电视滚动播放55次。 五是着力推进、效果明显。首先，我们组织了调查摸底。为加强安全生产基础工作，提高安全生产管理水平，綦江县安委会办公室下发了《关于开展2008年生产经营单位安全生产信息采集的通知》，对全县各街镇办事处、各镇人民政府、县级有关部门、市属以上企业开展一次生产经营单位的基本情况、应急救援物资装备和队伍情况、以及应急预案的编制修订情况等进行信息采集，通过全面系统的信息采集，及时准确地掌握了县境内生产经营单位应急预案、应急救援体系建设和生产经营单位安全生产信息体系框架情况，为应急预案管理试点工作奠定了坚实基础。其次，制订相关制度。为切实做好预案管理工作，进一步修改完善应急救援预案，真正使应急预案具有科学性、可行性、适用性，綦江县政府先后制定了《綦江县安全生产应急预案管理办法》和《綦江县安全生产事故隐患排查、治理办法》，修订完善了《綦江县突发事故灾难应急救援管理办法》等，县安全生产应急指挥中心编辑了《綦江县安全生产事故应急预案编制范本》，各街（镇）、县级有关部门和市属以上企业，以及各重大危险源和重大事故隐患单位通过《范本》引导，严格按照生产经营应急预案编制导则要求，编制完成了《綦江县政府突发事故灾难总预案》，编制完成了高危行业企业、高风险领域企业应急预案19个，负有安全生产监管职责和负有安全生产事故灾难应急救援职责部门的应急预案38个，街道办事处和镇人民政府的应急预案20个，重大危险源、重大事故隐患和相关企业应急预案228个，各街（镇）、县级有关部门、市属以上企业审查备案的应急预案1688个。第三，严格预案评审。各预案编制单位加强应急预案的针对性、实用性、科学性和操作性，把是否满足安全生产事故应急救援的需要、确保发生后及时有效应急救援以及应急预案评审作为试点工作的重中之重。为搞好应急预案的评审工作，市安监局指导綦江县认真研究了应急预案的评审方法，制定了应急预案评审人员的评审责任，落实了应急预案的评审经费，有力推动了应急预案评审工作的顺利进行。第四，强化预案演练。为确保应急预案质量，强化应急预案培训、演练，指导綦江县认真抓了预案演练工作，綦江县人民政府下发了《关于綦江县安全生产事故应急预案管理和应急救援体系建设的实施意见》，要求各部门和各生产经营单位要结合应急预案管理试点契机，在应急预案评审备案前，对编制的应急预案，必须开展一次应急预案的宣传、教育、培训和演练活动；上级评审备案单位应根据职能职责，依法开展督促检查，对未开展应急预案培训演练的单位和有责任人员要依法追究其相关责任。通过开展预案演练的专项督促检查，綦江县90%以上的生产经营单位编制的应急预案都开展了培训演练，有效提高了应急预案的适用性和可操作性。通过试点，强化了基层预案体系建设，细化了应急预案管理工作，实现了预案管理和评审修编预案网络化、科学化和系统化。8月份，在綦江试点的基础上，我们组织全市40个区县（自治县）和相关企业召开了生产安全事故预案管理现场观摩会，印发了《进一步加强区县生产安全事故应急预案管理工作》文件，明确今年12月30日前，在全市12个区县推广綦江应急预案管理试点工作经验,建立区县安全生产应急管理网络。2009年将在全市40个区县（自治县）推广，力争两年内，实现我市区县预案管理科学化、网络化，切实增强生产安全事故预案管理工作的系统性、针对性和可操作性。（三）通过应急演练完善预案。 应急演练是应急预案适用性、完整性的具体体现。近三年来，我市共组织了9次大型专项应急救援演练；３8个区县举办道路、水上、消防、危化、民爆、煤矿等专项演练186次；企业组织事故应急演练和员工逃生演练972场次。通过多层次的宣教和演练，使有关部门、应急救援队伍、企业的管理和从业人员熟悉预案和相关的安全知识，大大提高了自我保护意识和应急救援能力。2007年9月，重庆市人民政府与交通运输部联合在长江三峡库区重庆万州港水域组织了有海事、航道、公安、通信、救助、武警、渔政、港航、气象、卫生、航运公司等22家单位，68艘船舶，1架直升机，500余人参加的《长江三峡库区水上联合搜集演习》。通过搜救演习，提高了搜救中心的组织、协调和指挥水平，积累了人员救助、消防、清污和水上安保方面的实战经验，锻炼了水上应急队伍，加强了各涉水单位在水上搜救中的协调配合。 各位领导、同志们，我市按照国家安监总局和国家应急指挥中心的要求，在安全生产应急指挥机构建设和生产安全事故预案编制管理工作等方面做了一些的工作，取得了一定的实效，但距国家安监总局和国家应急指挥中心的要求还相差甚远，特别是今天听了一些兄弟省（区、市）的经验介绍，感到还有很多工作没有做好，特别是在预案的编制质量、审查备案、分级管理、预案演练等方面，还需要进一步创新思路，通过不断完善应急预案管理和应急指挥机构建设来提高应急管理水平和能力。我们决心借这次会议的东风，在2008年后几个月工作中，认真学习借鉴兄弟省（区、市）的经验，严格按照国家安监总局和国家应急指挥中心的要求，扎实打基础，创新谋发展，全面推进我市安全生产应急指挥机构建设和区县生产安全事故预案编制管理工作。