“强县扩权”

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1、“强县扩权”　　摘要：强县扩权一直成为我国行政体制改革适应市场经济发展的一大重要措施。将某些经济性、管理性权力下放到更具主动性与灵活性的地方政府手中是实现市场体制完善、民生社会发展的必由之路。以中华文化为背景，着眼于中国县制的历史沿革，发现“强县扩权”并非是一时的权益之策，而是中国社会前行的必然结果。　　关键词：“强县扩权”；县制；传统文化　　　　“事物发展的动力不是矛盾本身，而是矛盾的解决”——杨英法。　　近年来，完善行政体系构造，合理配置行政权力成为中国行政体制改革的核心内容，并且取得了为世人瞩目的成就。其中，“强县扩权”无疑是最为耀眼的一项举措。　　“强县扩权”主

2、要指为了充分发挥县级政府在本地经济文化发展中的作用，避免地级市对县域经济的不合理干预，根据“均质型”地区“市管县”功能的衰竭；以及行政组织扁平化的改革需求，赋予经济发展状况较好、行政管理能力较强的县（市）更多的行政权力，并在行政隶属关系上改变传统上下层阶关系而直接置于省级政府管辖之下[1]。即由省、市、县、镇四级地方机构层层上报的议事模式转而向高效、灵活的“自主型行政体制”转变，根据不同地区的不同情况采取不同的权力分配方式。从历史发展的角度而言，这是我国“置县”制度发展至今的必然结果。　　　　一、“强县扩权”——旧制度下的改革　　　　追本溯源，最早在东汉年间许慎所著的《

3、说文解字》中就已经对“县”做出了解释：“县，蘩也。从系持县”，即指县乃行政区划之意[2]。历史上县，作为一级行政建制，最早出现在我国春秋时期，当时国君已经无法驾驭不断崛起的贵族、王侯，传统的“采邑制”已经开始成为社会发展的阻碍，获得土地的采邑贵族不服国家的调遣，国家权力形同虚设。因此一些强大的诸侯国吸取了教训，在歼灭弱小的国家之后，对那些新征服的地区采取由国家直接控制的郡县制。直至春秋末年，设县已经成为一种普遍现象。到秦朝统一之后，郡县制度作为一种地方政权组织体系最终确立起来，这是中国政治制度史上的一项划时代的变革[3]。　　县制出现伊始，就已经印证了它在历史发展关键时

4、期——从奴隶制社会向封建制社会转型——所起到的关键性作用。县级地方政权的设立打破了过去混乱割据的局面，加强了中央政令的下达速度与执行效率。因此它被视为封建中央集权统治的基础，它负担着贯彻执行朝廷的法规政令，向朝廷提供度支、物资及兵源等义务，并承揽着平赋役、听诉讼、劝农桑、祭祀等涉及国计民生的繁杂事务。如此齐备的行政职能几乎将地区事务囊括殆尽，成为封建王权统治机构中最基本的政治单元。从历史上来看，县制的设置成为中央与地方权力分割的表现，它保障了整个国家集中统一、上下协调与及时处理地方事务的基本需要。　　虽然维护中央权威是中国整个封建时期主流，但其中也不乏扩大县衙组织权力的

5、改革出现，其中以宋朝为鲜明代表。宋代国家对县衙组织进行了精简，意图解决官僚体制自身负担过大的问题。同时为了保证地方经济发展、民生安定，宋朝政府又扩大了县的行政职能和县官的职责，这一点集中体现为县级长官职掌的扩大。《哲宗正式·职官志》规定：“县吏掌总治民政、劝课农桑、平决狱讼，有德泽于治境。凡户口、赋役、钱谷、赈给之事皆掌之。以时造户版及催理二税。有水、旱则受灾伤之诉，以分数蠲免：民以水旱流亡抚存安集之，无使失业：有孝悌及行义闻于乡间者，具事实申于州，激劝以励风俗。”[4]从此记载可知，宋朝县衙之权力除管理日常行政事务之外已经涉及农业、司法、金融、人口、水利等方面。因此，

6、可以说宋朝是中国古代县制发展中的优化期[5]，它的县官在社会稳定发展阶段发挥着重要的作用。在当时背景下的扩权改革完全是为了解决地方势力消灭后基层管理的中空问题，并希望通过加强县级政府权力来达到国家统一、政令畅通的效果。这一改革措施在今天看来的确起到了一定作用，并为后人留下重要的参考经验。　　20世纪初叶，中国照搬日本明治维新后的一系列做法，将行政现代化作为政治现代化的主要内容，以期打破当时国破民穷的挨打局面。鉴于县制在传统行政体系中的重要性，有关它的改革便理所当然地成为中国行政制度成长、完善过程中的关键。　　1908年8月满清朝廷批准颁布宪政编查馆拟定的预备立宪逐年筹备

7、事宜清单，逐步推行厅州县地方自治。在清末地方自治中，县处在官治与自治的结合部，同时又与府厅州同为上级地方自治团体，大大提高了县的行政地位，使之成为加强地方权力，提高行政效率的关键。虽然这一设想并没有得到良好的贯彻实施，清王朝就被推翻了，但此次改革所引入的“地方自治”理念为后来的县制发展提供丰富的借鉴经验。　　民国建立之初，国民政府也认识到建立新型行政体制的重要性，于1913年1月8日发布《划一现行各县地方行政官厅组织令》，该法令规定：将沿袭旧制的设有直属地方的府、直隶听、直隶州和厅、州等地方，一律改称为县；各县地方掌管为知事……。此后直到