再论“行政吸纳政治”.doc

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1、再论“行政吸纳政治”——90年代中国大陆政治发展与政治稳定研究北京大学2007—2008年（下）再论“行政吸纳政治”[1]——90年代中国大陆政治发展与政治稳定研究康晓光一、引论90年代初期，几乎所有的人都预言中国政府即将垮台。但是，在经历了80年代此起彼伏的动荡特别是“八九风波”之后，中国大陆在90年代却出人意料地赢得了政治稳定，而且与政治稳定相伴的是持续的经济增长。与此同时，整个东欧和苏联的社会主义阵营崩溃了。自70年代中期以来，民主化浪潮席卷全球，世界各地的权威主义政权纷纷垮台。在这种全球背景下，中国的经验不能不说是一个“世界奇迹”。显然

2、，就政治论政治无法解释这一“奇迹”，因为与大陆政治结构相似的其他政权几乎都垮台了，所以要理解中国大陆的政治稳定，不但要理解它的政治结构，还要理解社会结构、政府的统治策略和实施能力，也就是说，要理解广义的国家与社会关系。在这一研究领域，现代化理论是主流理论。它认为挑战社会主义国家政治稳定的根本力量是民主理念。这一理论认为，发展中国家注定将以新型的意识形态和组织模式来取代传统的文化和社会体系，而且这些新形式也就是西方模式。在现代化理论的信奉者看来，西方模式具有“放之四海而皆准”的普遍意义。李普塞特在他的经典论文中提出，一个国家用以衡量经济发展程度的

3、指标越高，它的民主化程度也就越高。他认为，工业化和都市化，伴随着人口的集中和增加与大众传媒的发展，从而加快了新闻和信息的传播，教育程度的提高以及中产阶级的出现和壮大，也会提高人民的政治意识和参与兴趣，因而民主就有可能随之产生。[2]亨廷顿认为，发展中国家的政治不稳定源于“政治参与爆炸”。在这类社会中，社会经济的发展将不可避免地导致政治参与要求的急剧膨胀，但是政治发展落后却使得社会无法提供足够的制度化渠道满足参与要求，这种需求与供给之间的“差距”将导致政治不稳定。[3]1974年以来，众多的非民主政权，包括西班牙、葡萄牙、希腊、南韩、台湾、巴西、

4、阿根廷、智利、乌拉圭等等，都走上了民主化道路。这个被亨廷顿称之为“第三波”的席卷全球的民主化浪潮，给予现代化理论以强有力的支持。[4]毫无疑问，这些理论可以解释80年代的中国经验，但不能解释90年代的中国经验。尽管市场化、私有化在继续推进，对国际社会开放也在进一步扩大，社会经济指标也在向着有利于民主化的方向发展，但是90年代的中国大陆并没有出现上述理论所预言的政治动荡加剧的情况，相反，这一时期反倒比80年代更加稳定了。是什么原因促成了这一时期的政治稳定呢？本文尝试借鉴金耀基在《行政吸纳政治——香港的政治模式》[5]一文中提出的政治模型解释这一疑

5、问。金耀基指出：“‘行政吸纳政治’是指一个过程，在这个过程中，政府把社会中精英或精英集团所代表的政治力量，吸收进行政决策结构，因而获致某一层次的‘精英整合’，此一过程，赋予了统治权力以合法性，从而，一个松弛的、但整合的政治社会得以建立起来。”[6]“要掌握香港政府的政治艺术和本质，‘共治’是一个锁钥性的概念。共治在本文是指由英国统治者与非英国的（绝大部分为中国人）精英共同分担决策角色的行政体系，共治表现之于政治上的是一种精英构成的共识性政府的形式。可以说，这是香港政府回应‘政治整合’问题所采取的一种可名之为‘草尖式’的途径，英国统治香港自觉地或

6、不自觉地建立在这个共治的原则上。……由于‘共治’原则的运作，非英国的精英，特别是中国人的精英，逐次被吸纳进行政决策结构中，从而，在行政体系之外，很少有与这个体系站在对抗立场的政治人；即使有，其政治影响力也大都是微弱无力的。”[7]再论“行政吸纳政治”——90年代中国大陆政治发展与政治稳定研究北京大学2007—2008年（下）行政吸纳政治的另一个途径是“咨询”。Endacott把香港政治称为“咨询性政府”。他指出：“对香港宪章之运作的研究显示，在政府作任何重要的决定之前，有关的意见是经常地受到咨询的。……有些时候，……还会征求社会公众的意见。真的

7、，政府运用咨询的方式是那样的广泛，‘咨询性政府’一词足以恰当地描绘香港政治的最主要的特征。”[8]尽管金耀基认为“咨询性政府”没有抓住香港的政治本质，但也承认“咨询”在香港政治中的重要作用。他指出：“香港行政还有一个极为特殊的制度设计：即几乎所有的政府部门，都设有咨询性的机构，……这些委员会的目的是使各个行政单位能广泛地经常地接触社会各界的人士及他们的意见，以使政府的决定尽可能地符合公众的意愿和利益。……香港行政这个咨询性的制度设计，使政府对社会的意向有更敏锐的反应，因而常能化解许多潜在的冲突，同时，也使政府不至孤傲地脱离社会，形成一个闭锁的集

8、团。”[9]金耀基把这一切称之为“政治的行政化”或“行政的政治化”，并指出“行政系统被赋予了政治功能，使行政系统承担及发挥纯技术性专业性之行政以外的功