我国城投债风险研究和对策探析

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1、我国城投债风险研究和对策探析摘要：本文简要分析了近年来城投债快速发展的原因，指出城投债目前存在城投公司资质下沉、评级虚高、担保隐性化、互保、抵押品估值管理等诸多问题与风险。考虑到城投债风险与地方政府债务风险的关系，本文建议应充分发挥现有国家金融基础设施的作用，建立城投债等地方政府债务工具的监测体系，进一步规范城投债信息披露与完善信用评级等。关键词：城投债地方政府债务风险近年城投债产生及快速发展的原因（一）地方城市化发展面临资金瓶颈近十年来，我国正处于城市化高速增长的阶段，地方政府依赖财政转移支付、土地

2、增值收入等传统资金来源方式，根本无法满足其促进城市化发展的投资资金需求。例如，2009年河北省全省的财政收入1820.8亿元，而其该年的城市基础设建设投资高达2515.7亿元；再如，内蒙古通辽市2012年财政收入是145.5亿元，而城镇基础设施建设则是150亿元。因此，为解决地方政府资金瓶颈，地方政府融资平台应运而生。（二）地方政府直接融资受到法律制约根据《预算法》规定：'‘除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。2009年，经全国人大常委会批准，中央代为发行2000亿元地方政府债券

3、，开启了地方政府债券发行的先河。但实际上，债券额度分配到各省就是杯水车薪，同时也存在审批流程过长问题。因此，为解决投资资金问题，地方政府仍继续设立各类投融资平台（城建、城投或国有资产经营公司等），并依托平台发行城投债券满足地方投资需要。（三）中央4万亿投资计划需要资金支持2009年初，为应对全球经济衰退，国务院提出“保八”增长目标，随后出台两年4万亿元的经济刺激计划。人民银行和银监会也在2009年3月联合发布《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，提出"支持有条件的地方政府组

4、建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”。此后，融资平台的融资规模上了一个新台阶。初步匡算，在4万亿元投资中，中央投资仅占1.18亿元，其余2.82亿元由地方政府及带动的民间投资投入（参见图1）,而融资平台则成为地方政府筹措资金的主要渠道，据审计署审计，到2010年底，其债务规模已占全部地方政府性债务的46.38%o我国城投债的基本情况（一）城投债发行主体的概念与分类根据国发〔2010〕19号文件的定义，所谓地方政府融资平台，是指由地方政府及其部门和机构等

5、通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。这些平台公司法律上是独立法人，实际为政府附属单位，相当多数的平台公司本身不具有偿还债务的能力，主要依赖财政拨款或土地收入等方式偿还贷款，或者需要由政府提供担保或其他形式的偿债安排。城投公司大体分为以下三类：第一类是社会公益性公司，如建设城市道路和桥梁，城市广场，公共文化、娱乐、体育设施等的公司；第二类是部分经营性收入公司；第三类是全部经营性收入公司，如开发新区，建设高速公路，以及提供城市供水、供电、供热、供

6、气等的公司。上述第一、第二类公司由于自身没有偿债的能力，完全或部分需要依靠当地政府财力来偿债，从而引起投资者对其偿债风险的高度关注，是典型的地方政府融资平台。第三类公司可以自负盈亏,它发行债券所依据的不是地方政府的财力，而是其投资建设项目的效益。严格意义上，此类公司不应列入政府融资平台的范畴。（二）城投债规模及市场表现本文将符合以下三个条件的债务工具划入城投债或者城投类债券范围：（1）债券发行人名称中包含国有资产经营、城市建设投资、基础设施投资、交通、电力、铁路投资、高速公路、经济开发区开发公司或高速

7、铁路等字样；(2)公开披露文件中，其募集资金投向为公共服务项目、地方基础设施建设或公益性项目等建设；(3)按照其债券分类，包括企业债券、中期票据。2012年，银行间债券市场发行的城投债券521只，发行量为6416亿元，比2011年增加了330只；规模增加了3854亿元，同比猛增150%o截至2012年末，城投类债券余额为14366亿元，较2011年同期增加6151亿元，同比增长75%。其占银行间市场信用类债券余额的比例也提高了5个百分点，达23%。根据银监会相关数据测算，截至2012年末，政府融资平台

8、贷款余额为93035亿元，地方政府债券余额为6500亿元，城投债余额为14366亿元，加上政信合作、保险债权投资、券商资管等借款，地方政府性债务余额合计大概为12万亿元。由此算来，通过融资平台公司发行的城投债在全国地方政府性债务中的占比约为12%o2012年，城投债全年换手率为6.86,较去年同期水平有所上升，远高于全市场平均换手率2.98倍，是市场上流动性最好的交易品种之一。2012年，商业银行自营及其理财产品共持有城投债5931亿元，占全部城投债的比