第二章行政法的基本理论和基本原则

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1、第二章行政法的基本理论和基本原则行政法的基本理论和基本原则本章要点本章介绍了现代行政法学的基本理论和基本原则，主要包括：（1）行政法基本理论，涉及行政法基本理论的概念内涵、行政权的概念、行政法的价值目标、行政法的基本价值取向；（2）法治政府，论述了现代法治的概念内涵，法治政府的概念和现代法治政府的基本理念；（3）行政法的基本原则，主要涉及行政法基本原则的概念内涵、行政合法性原则、行政合理性原则、行政廉洁原则和行政效率原则。第一节行政法的基本理论一一一、一、、、行政法基本理论界说行政法基本理论界说任何一个法律部门和法学体系都必须有深厚

2、而坚实的理论基础和科学的理论逻辑的建构，否则这个法律部门的存在就缺乏合理性基础，这一法学理论体系就不能称之为现代科学。而科学理论的建立以核心范畴的形成及其科学界定为标志，一个法律部门的合理运作以核心理论范畴及其所界定的价值指向为调整目标。所谓行政法的理论基础或基本理论是指行政法作为一个独立的法律部门所应当具有的基本理论逻辑。它具有下列特点：第一，行政法的基本理论是行政法的哲学基础和伦理价值的确证和证成；第二，行政法的基本理论是行政法的基本价值取向的选择，反映了现代行政法的基本价值品格；第三，行政法的基本理论是行政立法和行政执法、行政

3、司法的价值理论依据，直接关系到对行政法律规范的理解和解释；第四，行政法的基本理论是行政法体系内部统一性的精神根基，是行政法的内在逻辑的理论表现。①相对于其他法律部门而言，行政法是最缺乏理论根基的。行政法所以会出现这种理论基础薄弱、逻辑建构困难的原因，除了行政法在法律体系中的特殊地位、与宪法制度的密切②关系、以及受到各国经济政治条件，特别是各国政治体制建构的影响和制约而外，还受到两个因素的制约：一是总体来说，行政法的历史相对较短，与民商法、刑法和诉讼法相比，缺乏久远历史文化传统的渊源；二是行政法所调整的国家行政权力关系的复杂性和敏感性

4、。行政法的核心范畴或核心命题是国家行政，它是关于国家行政的法律制度。而行政是一种复杂的社会文化和政治文化现象，其焦点是行政权力。这是因为：第一，行政之特殊性在于它与国家权力紧密联系，是一种特殊的国家权力，没有国家权力就没有行政。第二，权力在国家行政的运作过程中处于核心的地位。行政机关指的是国家建构起来的行使国家行政权力的机关；行政功能是行政权力发挥管理社会、监督社会的作用和影响；行政过程乃是行政权力运作和发挥功能的过程。权力渗透于、贯穿于行政的全过程。第三，行政法所以作为一个特殊的法律部门，在法律关系上呈现出不同于其他法律关系的特殊

5、性也在于权力的特殊品性。行政权力的作用对象是市民社会中的私人，即公民、法人和其他社会组织。行政权力与私主体权利的关系是行政法的基本关系。行政机关的重要职责就是既要切实保障私权利的合法行使和实现，为私权利服务，又要防止、控制和禁止私权利的滥用和主观随意性，以维①甘雯：《行政法的平衡理论研究》，《行政法论丛》第1卷，法律出版社1998年版，第2页。②参见甘雯：《行政法的平衡理论研究》，《行政法论丛》第1卷，法律出版社1998年版，第2-3页。1护公共利益不受私权利的非法侵害。因之，行政法得以存在的社会现实基础乃是私权利与行政权力之间的矛

6、盾和冲突关系。它的重要使命就在于协调和整合私权利与行政权力之间的关系。既使国家行政权力能合理、合法、高效地顺利行使，又使行政权不至侵犯私权利的正当、合法行使，为私权利的实现提供必要的社会服务。故而，我们认为，所谓行政法的基础理论，或行政法的理论基础应当围绕着行政权力及其与私权利之间的相互关系及其整合模式来展开，以确定行政法在处理这一对相互矛盾的关系时的基本价值指向。二二二、二、、、行政法的价值目标行政法的价值目标关于行政法的价值目标，学界有三种不同的观点，有的认为，行政法的价值目标是控制国家行政权力；有的认为，行政法应以维护行政权力

7、、国家管理为中心；欧洲大陆法系的行政法则强调行政法的保权与控权的统一。应该说，上述关于行政法的概念和行政法调整目标的理论都在一定程度上揭示了某一方面的行政法应有的目标。从现代行政法的理念观之，行政管理本位的理论尽管从一个侧面揭示了行政法所具有的“保权”的合理性一面，但总体来说，其基本价值取向是行政集权的、反民主的；行政控权理论从现代宪政和民主政治的法律文化背景和理念出发，对行政控权的必要性及其法律机制展开其逻辑论证，但其自身也存在着诸多的逻辑困境，总的理论构架也是片面；而法国行政法的“保权”与“控权”相统一的行政法理念在理论构架上优

8、越于前两种理论，但对于“保权”与“控权”相统一的理论价值目标缺乏明确科学的设定，因而必须进一步明确这两者之间的关系，以寻求现代行政法理想的调整目标。在我国，目前占优势地位的是以罗豪才教授为代表的“平衡论”。这种理论认为：“公共利益与私