政策过程概述、政策问题认定与政策议程

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第三编公共政策过程第一章公共政策过程概述第二章公共政策制定第三章公共政策执行第四章公共政策评估第五章公共政策监控和调整第六章公共政策终结第七章公共政策发展 第一章公共政策过程与周期概述本章主要内容：一、公共政策过程二、公共政策周期三、公共政策过程的阶段研究途径四、本课程对于公共政策阶段的划分引言过程研究方法是公共政策研究的主要方法，它在为政策研究带来便利的同时，也使得政策研究存在一定的问题。 一、公共政策过程1.含义公共政策（运动）过程，是指公共政策在自身系统与环境系统的交互作用下，由公共政策主、客体活动构成的各个环节相互依存、相互衔接的动态运转过程。公共政策过程政策产生政策终结 2.政策过程的环节思考：如何划分政策过程的环节呢？政策过程制定执行评估调整终结 不同的政策阶段划分（1）拉斯韦尔：七阶段；（2）德洛尔：四阶段；（3）布鲁尔：六阶段；（4）琼斯：11阶段；（5）安德森：五阶段；（6）陈振明：五阶段；…… （1）拉斯韦尔：七阶段——《决策过程》（1956）情报建议规定行使应用终结评价拉斯维尔的七阶段理论被看作是政策过程阶段划分的起源。 （2）德洛尔—四阶段（18环节）元政策制定政策制定后政策制定反馈——《公共政策制定检讨（1968） （3）布鲁尔：六阶段——《政策科学的出现》（1974）创议估计选择执行评估终结布鲁尔的六阶段学说对其后的政策过程阶段框架的形成产生了深刻的影响。 （4）琼斯—11阶段感知/定义汇集议程确立方案形成合法化组织表述预算执行评估调整/终结——《公共政策研究导论》 （5）安德森—五阶段问题形成方案制定方案通过方案实施政策评价——《公共决策》 （6）陈振明——五阶段制定执行评估监控终结 二、公共政策周期1.含义公共政策周期，是在（政策过程基础上）新旧政策不断交替过程中，从公共政策过程的某一阶段开始经过否定之否定后再回到这一阶段的运动过程，就被称为一个运动周期。衔接点衔接点政策甲制定执行评估调整终结政策丙制定执行评估调整终结政策乙制定执行评估调整终结周期一周期二周期三 2.公共政策周期图示社会问题问题认定建立议程提出方案方案评估方案选择政策执行政策评估政策调整政策终结公共政策生命周期模型 三、政策过程的阶段研究途径1.含义政策过程的阶段研究途径，也称阶段启发法（stagesheuristic），是按照时间上的先后继承关系将政策过程划分为一系列阶段或环节，并以这些阶段或环节为基本研究对象进行研究的方法或方式。阶段研究途径为深入研究政策过程提供了便利。 2.政策过程阶段研究途径的演变公共政策的阶段研究途径肇始于拉斯韦尔，经过琼斯、安德森等人的发展，在20世纪七八十年代走向成熟。1983年，布鲁尔和狄龙的《政策科学的基础》一书出版，确立了政策科学的基本阶段及其理论基础。 3.政策过程阶段研究途径的优缺点（1）优点1）使得构建一个政策过程分析模型成为可能；2）更容易取得相关研究成果；3）为了解现实的政策运行提供有用的概念框架；……阶段途径为分析政策过程提供了一个科学的分析框架。 （2）阶段研究途径的缺点1）不能依据客观标准进行阶段分割；2）无法揭示各阶段间的内在因果关系；3）没提供一套完整综合的观点；……萨巴蒂尔对政策过程阶段研究途径的批评。1987年，青木（R.Nakamura）在其论文《教科书式的政策过程与执行研究》中首次对阶段研究途径提出了质疑。 4.政策过程的其他研究途径（1）制度理性选择框架；（2）多源流框架；（3）中断—平衡框架；（4）辩护联盟框架；（5）政策扩散框架；（6）因果性途径；（7）权力角斗场理论；（8）文化理论；（9）建构主义框架；（10）政策论域框架；……政策过程最成熟和最有影响的研究途径是阶段途径。 （1）制度理性选择框架（institutionalrationalchoiceframework)1）代表人物：埃莉诺·奥斯特罗姆（E.Ostrom）：《制度理性选择：制度分析和发展框架的评估》2）基本观点：政策是受到制度约束的经济人进行理性选择的结果。 （2）多源流框架（multiple-streamsframework)1）代表人物：金顿（J.Kingdon）：《议程、备选方案和公共政策》（1984年）2）基本观点：政策过程由问题流、政策流和政治流构成，三种源流平时独立运行，只有当政策之窗打开时，政策才能被制定出来。多源流框架是在垃圾桶决策模式的基础上作出的。 （3）中断—平衡框架(punctuated-equilibriumframework)1）代表人物：鲍姆加特纳（F.Baumgartner）和琼斯（BryanJones）：《美国政治中的议程和不稳定性》（1993年）2）基本观点：政策过程以被短期的重大政策变化所打断的长期渐进变化作为特征。政策过程 （4）辩护联盟框架（advocacycoalitionframework）1）代表人物：萨巴蒂尔和詹金斯·史密斯：《政策变化和政策取向的学习》（1988年）、《政策变化和学习》（1993年）2）基本观点：政策过程是拥有共同政策信念者所构成的辩护联盟的相互作用过程。 （5）政策扩散框架（policydiffusionframework）1）代表人物：F.S.贝里和W.贝里：《作为政策创新的州彩票抽奖法》（1990年）、《州的税制创新》（1992年）2）基本观点：政策创新是特殊政治制度的特点和不同扩散过程的函数。P=f（i，s）P：新政策i：特殊制度的特点S：扩散方式 四、本课程公共政策过程研究的框架公共政策过程或周期，是分析、研究和理解公共政策的一个基本角度、方式或途径。公共政策发展过程执行监控评估调整终结制定 思考与讨论试分别用制度理性选择框架、多源流框架、“中断—平衡”框架、辩护联盟框架、政策扩散框架分析当前我国房产税政策的实施？ 本节小结（1）理解公共政策过程；（2）理解公共政策周期；（3）理解公共政策过程阶段研究途径的缺陷；…… 第二章公共政策制定（PublicPolicy-making）本章主要内容一、政策问题的认定二、政策议程的建立三、政策规划四、政策合法化政策制定是政策科学的核心主题。 第一节公共政策问题的认定思考1.是否所有的社会问题都会成为政府政策手段干预的对象？2.哪类社会问题会成为政府解决的问题？ 政府认为应该解决的社会问题已发现的社会问题社会问题政府发现的社会问题政府有能力介入的社会问题政策议程政府职责范围内的社会问题 引言成功的问题解决需要为正确的问题找到正确的解决办法，我们失败的原因更多地是由于解决了错误的问题，而不是由于正确的问题找到了错误的解决办法。——阿可夫（RussellL.Ackoff）《重新设计未来：社会问题研究的系统途径》本节主要内容：一、公共政策问题概述二、公共政策问题认定 一、公共政策问题概述（一）政策问题的概念1.政策问题的含义（1）含义考察①迪安——是未实现的需要、价值或可以通过公共行动来追求的改善机会；②琼斯——是人们的一种需要被剥夺或不满足，可由自己认定或他人认定，且需要加以解决的公共问题；…… ③林水波、张世贤政策问题乃是在一个社群中，大多数人觉察到或关心到一种情况，与他们持有的价值、规范或利益相冲突时，便产生一种需要，受剥夺或不满足的感觉，于是透过团体的活动向权威当局提出，而权威当局认为所提出者属于其权限范围内的事务，且采取行动，加以解决的必要者。 （2）政策问题含义的总结公共政策问题就是法律规定的或政府认定的应该由政府通过运用公共政策手段加以解决的社会问题。个人问题社会问题公共问题政策问题 2.政策问题概念的内涵（1）是社会问题的一部分；（2）由法律规定或政府认定；（3）需要动用政策手段解决；（4）问题处于未解决状态；…… 3.政策问题的类型（1）琼斯（实质内容）①外交问题；②国防问题；③国内问题 （2）邓恩（问题复杂性）问题的结构因素结构良好结构适中结构不良①决策者一个或n个一个或n个许多②备选方案有限有限无限③效应（价值）共识共识冲突④结果确定或风险不确定未知⑤概率可计算不可计算不可计算——PublicPolicyAnalysis:AnIntroduction （二）政策问题的特点1.相互依赖性；2.主观性；3.利益相关性；4.动态性；……——威廉·邓恩《公共政策分析导论》 二、政策问题的认定（一）政策问题认定的含义政策问题的认定（确认）：是从政府职责的角度决定某一社会问题是否应该由政府部门通过政策手段加以解决的过程。政策问题认定实质就是确定社会问题的属性，它是问题通过政府途径得以解决的前提。 （二）政策问题认定的条件（政府角度）1.客观情势的存在；2.出现强烈的公众诉求；3.问题的影响程度深，影响范围广；4.在职权范围内；5.政策解决途径的必要性；…… （三）政策问题的认定过程1.觉察问题；2.调查问题；3.分析问题；4.界定问题；……政府认定政策问题的角度：（1）市场、治理失灵;（2）政府失败;…… 思考与讨论从社会问题转化为公共问题过程中，会有与社会问题无直接关系的人关注并呼吁解决社会问题，他们关注并呼吁解决社会问题的一般原因是什么？ 第二节公共政策议程概述思考：社会问题属于政策问题就一定会进入政治过程吗？ 引言现代政府往往面临着大量政策问题，但在特定时间点上，政府只能启动有限数量的政策问题解决进程。本节主要内容：一、政策议程的涵义二、政策议程的类型三、政策议程建立的途径 一、公共政策议程的涵义1.对政策议程含义的考察（1）那些被决策者选中或决策者感到必须对之采取行动的要求——科布和爱尔德（2）是将政策问题纳入政治或政策机构的行动计划的过程，它提供了一条政策问题进入政策过程的渠道和一些需要给予考虑的事项——张金马（3）指将政策问题提上公共部门的议事日程，公共部门正式决定进行讨论和研究，并准备如何制定有效政策加以解决的过程——张国庆……张国庆 2.公共政策议程的含义（1）公共政策议程的含义公共政策议程：是政策问题被政府纳入工作计划动用政策手段加以解决的过程，也就是政策问题到政府政策行动之间的中间阶段。政策议程的地位：①政策问题已经被认定；②政策议程是政策过程的开始；……政策议程的地位：①政策问题已经被认定；②政策议程是政策过程的开始；…… 二、政策议程的类型（一）科布和爱尔德（《美国政治中的参与：确定议程的动力学》）1.系统议程（公众议程，Systemicagenda）：指社会公众由于对于某一政策问题的广泛关注而形成一定社会舆论的过程。系统议程本质上属于讨论议程，是形成舆论并扩张的过程。 政府议程（制度议程，正式议程，Governmentalagenda）：是指某一政策问题因为特定原因而引起政府及相关部门的重视并列入其工作日程的过程。2.政府议程想一想：公众议程与政府议程之间是什么关系？想一想：公众议程与政府议程之间是什么关系？ 3.两种议程的关系（1）区别①主体；②对象；③地位；④表现；……PrivateProblemIssuePublicProblemInstitutionalAgendaSystemicAgendaTheAgendaFormationProcess （2）联系①系统议程可以上升为政府议程；②系统议程不必然上升为政府议程；③政府议程的建立并不一定经过系统议程；④政策问题的解决必须经过政府议程：……系统议程建立顺利但政府议程建立受阻会造成什么结果？ 1.问题确定议程（Problemdefinitionagenda）；2.提案议程（Proposalagenda）；3.协议或讨价还价议程（Bargainingagenda）；4.持续议程（Continuingagenda）；……——《公共政策研究导论》（二）琼斯（CharlesO.Jones） 三、公共政策议程建立的途径思考：在当代社会中，作为一个社会主体，你可以通过什么途径把自己的利益诉求传达给决策者？思考：在当代社会中，作为一个社会主体，你可以通过什么途径把自己的利益诉求传达给决策者？ （一）什么是公共政策议程建立途径公共政策议程建立的途径，是指社会问题通过什么样的方式进入政府的决策范围，最关键的是哪些因素导致政策问题进入政府的决策范围。Problemsresultfromanymajorevent——someareperceivedandactedonbypolicymakers,manyothersarenot.Policymakersarenotfacedwithagivenproblem.——Lindblom （二）西方学者提出的政策议程建立途径1.詹姆斯·E·安德森（1）政治领导人；（2）危机/引人注目事件；（3）抗议活动；（4）大众传媒注意；……——《公共决策》 （1）内部①自然大灾难；②人为事件；③技术变革；④民权抗议；⑤工会罢工；⑥生态变化；…...2.科布和爱尔德（2）外部①战争行为;②武器技术革新;③国际冲突;④世界联盟变化;——《美国政治中的参与：确定议程的动力学》重庆出租车全城总罢工 （1）政治活动；（2）对大量人员造成威胁的事件；（3）大规模的宣传；（4）个人的努力；（5）先前政策的应用；……——《公共政策研究导论》3.琼斯泰国抗议者冲入总理府 （三）公共政策议程建立的主要途径1.决策者（政治领袖）的参与；2.政治组织的活动；3.代议制中代表的参与；4.行政人员的参与；5.利益集团的活动；6.专家、学者的参与；7.大众传播媒介的活动；8.公民个人的参与；9.危机和突发事件的压迫；…… 思考与讨论假定你是决策者，政策议程建立与否的主要考量因素有哪些？假定你是决策者，政策议程建立与否的主要考量因素有哪些？ 第三节政策议程建立的障碍及模式思考：我们在现实生活中向决策者表达自己的利益诉求时面对着那些困难？ 引言政策议程建立受阻会埋下社会发展的隐患，因此，政治系统需要减少政策议程建立的障碍以促进政策议程建立的通畅和顺利。本节主要内容：一、政策议程建立的障碍二、政策议程建立的模式 一、政策议程建立的障碍1.政策议程建立过程社会问题政治系统决策者注意决策者决定问题主体思考：政策议程建立的各个环节之间分别存在哪些阻碍因素？ 2.政策议程建立的障碍（1）政治原则的限制；（2）社会价值体系的排斥；（3）政府体系的封闭；（4）政府承受能力的不足；（5）决策者的个人因素；（6）行政人员的参与；（7）政策诉求方式失当；…… 二、政策议程建立的模式模式外在创始模式政治动员模式内在创始模式政策诉求提出者政府系统以外的个人或团体具有权威的政治领袖政策系统内的工作人员或具体部门影响范围社会社会政府系统需不需要经过系统议程需要不需要不需要1.[美]罗杰·W·科布（分类标准：问题提出者在议程建立中的不同作用）——《比较政治过程的议程制定》 2.琼斯和马休斯（1）私人主动、政府有限介入型；（2）政府主动、私人有限介入型；（3）私人、政府都主动型；（4）私人、政府都不主动型；政策议程的建立一般是系统议程与政府议程相互作用的结果。 思考与讨论针对当前中国政策议程建立过程中存在的障碍，谈谈如何消除这些障碍？ 相关案例1.迁都问题（1）背景：随着北京城市规模的急剧扩大，城市病如交通堵塞、房价过高等问题开始显现，一些专家学者提出要通过迁都来解决北京城市所面临的这一问题，但都最终无果而终。（2）问题：迁都议题为什么进入不了中央政府的议事日程？ 2.修建京沪东线问题（1）背景：随着既有京沪线铁路运力的紧张，于是民间提出修建一条京沪新线，并给出了铁路的走向，称为京沪东线，但国家在规划方案时却将京沪东线方案做了大幅度的调整。（2）问题：既有的公众议程为什么与政府议程出现分歧？ 3.孙志刚事件（1）事件背景：孙志刚，湖北武汉人，大学结业后受聘于广州一服装公司。2003年3月17日晚，孙外出上网遇天河区黄村街派出所民警检查身份证，因未带身份证，被作为“三无人员”带回派出所。孙的同学闻讯后赶到派出所并出示孙的身份证，当事警官仍拒绝放孙。3月18日，孙被作为三无人员送往收容遣送站。当晚，孙因“身体不适”被转往广州市收容人员救护站。20日凌晨1时，孙遭同病房的8名被收治人员两度轮番殴打，于当日上午10时死亡。救护站死亡证明书上称其死因是“心脏病”。4月18日，中山大学中山医学院法医鉴定中心出具尸检检验鉴定书，结果表明孙死前72小时曾遭毒打。 5月14日，一份题目为“关于审查《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》的建议书”，传真至全国人大常委会法制工作委员会：“全国人民代表大会常务委员会：《中华人民共和国立法法》第88条第2款规定，全国人大常委会有权撤销同宪法和法律相抵触的行政法规。第90条第2款规定，公民认为行政法规同宪法或法律相抵触的，可以向全国人大常委会书面提出进行审查的建议。我们作为中华人民共和国公民，认为国务院1982年5月12日颁布的，至今仍在适用的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，与我国宪法和有关法律相抵触，特向全国人大常委会提出审查《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》的建议。”落款处签名：中华人民共和国公民：俞江，华中科技大学法学院；腾彪，中国政法大学法学院；许志永，北京邮电大学文法学院。 5月19日，中国政法大学法学院、中评网和北京市华一律师事务所联合在京召开“收容制度合宪性问题”讨论会。茅于轼，盛洪，贺卫方，马怀德，焦宏昌，萧瀚，何兵等学者分别发表看法。5月21日，知名学者江平、秦晖、何光沪、沈岿等八位学者对收容遣送制度进行研讨，发表意见。5月23日，法学家贺卫方（北京大学法学院教授）联合盛洪（山东大学经济研究中心教授、天则经济研究所所长）、沈岿（北京大学法学院副教授）、萧瀚(天则经济研究所法学研究人员)、何海波(国家行政学院法学教师)四位学者再次上书，提请对收容遣送制度启动特别调查程序。这就是广为传播的所谓“法学家上书”。根据《宪法》第41条确认的公民建议权，他们特请全国人大考虑依照宪法授权，组织“特定问题调查委员会”，对孙志刚遇害一案的经过、当前和未来的调查处理情况以及收容遣送制度的实施状况，进行独立、公正和权威的调查。 6月16日，国务院法制办公室进行了一场重要的专家论证会。与会的是5位国内著名的法律专家：北京大学行政法教授姜明安，中国政法大学行政法教授马怀德，国家行政学院教授应松年和袁曙宏，中国人民大学宪法学教授韩大元。国务院法制办给出16条草案，听取他们的意见。6月20日，国务院总理温家宝签署国务院令，公布《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》，1982年5月12日国务院发布的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》同时废止。 有关评论及问题中国改革杂志社社长温铁军说：“从90年代以来，中国逐步从英雄政府时代进入了平民政府时代。像孙志刚案件媒体的报道，社会的强烈反响，学界的反应等等，被具有平民时代平民政府特色的领导班子所采纳，并且从谏如流，迅速改变原有制度，这是平民时代平民政府的表现。”（2）问题：此事件可以看出中国政策议程的建立有什么特点？ 本章小结1.理解（1）系统议程（2）政府议程；（3）政策议程建立途径的含义；2.掌握（1）政策议程的含义；（2）政策议程建立的途径；（3）政策议程建立遇到的可能障碍；