作为特殊行政救济的信访救济

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1、作为特殊行政救济的信访救济应星・内容提要：行政诉讼救济和行政复议救济的缓慢推进与信访浪潮的居高不下构成了鲜明的对照。这说明行政相对人并非不愿或不敢去寻求救济，而是更愿意或更习惯通过信访渠道去实现救济。信访救济的运作机制中展现出行政相对人的权利斗争与行政主体的秩序追求之间的张力。关键词：信访信访救济行政相对人行政救济无可讳言，自行政诉讼法和行政复议法相继颁布以来，我国的行政救济一直面临着某种困境。这种困境主要表现在:收案数严重不足，撤诉率高得岀奇，且相当一部分是非正常撤诉。此外，行政救济还有立案难、审理难、败诉高、执行难等种种问题。(1)有些学者从行政相对人的

2、角度来分析行政救济陷入这种困境的成因:受“无讼”传统思想的影响,未习惯告官;诉讼经济成本髙,不愿意告官;害怕被报复,无胆量告官。然而，当我们注意到以下这个事实时，就会觉得这种分析思路并不能使人十分信服。与行政诉讼救济和行政复议救济的缓慢推进构成鲜明反差的是，信访浪潮始终居高不下。全国信访总址自1995年以来一直在持续上升。1995年全国县以上党政机关受理信访总量为479万件,市2000年全国信访总量上升到了1024万件;而中央信访机构受理的信访总量在2000年达到了58.64万件，是1995年的1.46倍。⑴据权威人士的分析,涉及群众政治、经济、生活等切身利

3、益的案件(如农民负担、土地纠纷、职工下岗、房屋拆迁补偿)不仅一直是信访案件中的热点、难点问题，而且也是近些年信访总量大幅度上升的重要原因。(3〕由此可见，尽管信访人的诉求内容纷繁复杂、千差万别，但实现权利的救济是信访人最主要的诉求内容之一，而行政相对人的救济诉求又在这类诉求中占据了相当大的比例。如果说无讼、畏官这些传统因素使行政相对人习惯了忍气吞声，那么，为什么每年又有至少数百万的人用信访的方式去争取自己的权利？如果说诉讼费用高妨碍了行政相对人到法院“打官司”，那么，为什么每年又有近百万的人不远千里一次次到省城、到北京去“讨说法”？如果说撤诉率高是因为•中国

4、政法大学副教授。(1)参见张树义零:《在艰难中前进一《中华人民共和国行政诉讼法》实施现状与发展方向综合分析报告》,龚祥瑞主编:《法治的理想与现实》,中国政法大学出版社1993年版，198页以下;江萍:《行政管理相对人的权利救济》，夏勇主编:《走向权利的时代》,中国政法大学出版杜1995年版,595页以下;赵正群:《行政诉权及其理念在中国大陆的生成与面临的挑战人《诉讼法论丛》第6卷，法律出版社2001年版。(2)周占顺:《认真贯彻•三个代表'的巫要思想，努力开创新世纪信访工作新局面》,《人民信访》2001年第10期。(3)周占顺:《关于当前信访工作的通报》,《

5、人民信访》2001年第7期。行政相对人担心被某些地方官员报复，那么，每年数十万的人一而再、再而三地到高层机关上访，不依不饶地非要解决问题不可,难道就不怕被那些地方官员秋后算帐吗？其实，许多行政相对人并不是不敢或不愿去寻求救济，而是更习惯或更乐于通过信访手段来实现救济。可以说，在当代中国社会，信访对于行政相对人的权利救济实践来说具有某种特别的意义。然而，信访的特殊重要性与对它的学术研究是很不相称的。信访无论是在纠纷解决机制的研究中还是在行政救济制度的研究中，都处于非常边缘的位置,甚至根本不被承认。（°这大概是因为大多数法学研究者都认为信访缺乏法律规范，带有较为

6、浓厚的权大于法的“人治”色彩。比如，早在十多年以前，就有学者尖锐地批评信访制度虽然可以代行现代行政法的部分职能，但它所能做的极其有限，它所采用的方式也极为陈旧。它既不是真正的司法程序，也没有明确的权责划分。所以,信访制度无论如何是难以变得完善的，必须尽快制定行政诉讼法来解决行政纠纷。心〕然而，问题在于:今天在行政诉讼和行政复议的大门已经向行政相对人敞开的悄况下，为什么还有那么多人仍要固执地采用信访这种不“完善的”、“陈旧的”、“非司法的”救济方式？而且，在浩浩荡荡的信访大军中，并不像人们通常所想象的那样基本上都是由农民组成。实际上，农民在信访者中只占一半左右

7、的比例。“〕那么，为什么相当一部分文化程度较高、现代观念较强的城里人也会在遇到问题时首先诉诸于信访渠道而不是法律救济呢？门）看到信访制度本身存在的某些缺陷并不困难，但真正的难題在于:存在这些缺陷的信访制度为什么在当代中国社会还会有相当的生命力？如果我们不想对千百万人所选择的救济之路嗤之以外，如果我们不满足于“迷信人治”这种简单的指责,那我们就应该认真地去思考:信访制度到底是如何演变的？信访救济作为一种行政救济手段,究竟有何特殊之处？它是通过什么样特定的机制运作的？它与行政诉讼救济、行政复议救济相较又有何利弊？信访是否可能（如果可能,又如何才能）与行政法治化的

8、进程相协调？本文即是在这些方面所作的一个初步的探讨。