农村公共物品供给制度探析

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1、农村公共物品供给制度探析内容提要　从乡村治理与农村公共物品供给制度的内在关系角度考察传统农业社会的公共物品供给制度、人民公社时期的公共物品供给制度和家庭联产承包责任制下的农村公共物品供给制度，可以发现现行的农村公共物品制度仍然是传统经济体制下供给制度的延续，其特征包括以制度外供给为主、自上而下的决策体制以及供给主体与收益主体二者利益相分离等。这些特征表明，农村公共物品供给制度与当前乡村治理模式不能实现有效统一，从而导致了农民负担加重、乡村政府债务危机和城乡差距进一步扩大以及农村公共物品供需失衡等问题。因此，必须积极探讨对乡村治理模式与农村公共物品供给制度进行创新

2、的对策建议。关键词　乡村治理　公共物品　供给制度引　言　　农村公共物品供给的匮乏不仅是农民收入增长的重大障碍，而且也是农村居民消费水平提高的制约因素，并进而影响到我国城乡经济的协调发展。当前，对这一问题的研究主要从三个方面展开：一是基于20世纪90年代以来农民负担过重的事实，认为在缺乏监督的现行农村公共物品供给体制下，各种集资、摊派会逐渐增加以及自上而下的供给决策机制等因素是造成农民负担加重和农村公共物品供给不合理的重要原因；二是从分税制尤其是税费改革后，乡镇基层政府的财权与事权不相称的角度，认为基层政府承担了与其财力极不相称的事权责任，基层政府没有能力提供农村

3、所需要的公共物品是农村公共物品供给匮乏的根本原因；三是从公共物品和公共服务供给的城乡差异出发，认为传统计划经济形成的城乡“二元”的公共物品供给体制是造成农村公共物品供给短缺的重要因素。　　综上所述，现有　　家庭承包制下乡村治理模式的新特点必然要求对乡村公共物品供给制度进行相应变革。但是，中国乡村公共物品供给制度在改革开放20多年内，仍然是人民公社时期制度外供给制度的继承和延伸，从而造成乡村治理模式与农村公共物品供给制度之间不能实现有效统一，表现在：　　(1)乡村公共物品组织供给主体与受益主体利益关系的不一致。从农村公共物品的供求关系来看，乡镇政府是农村公共物品供

4、给或者生产的代理人，而农民是公共物品生产的成本承担者和需求主体。尽管农民是各级政府的委托人，但是由于委托人本身的弱势地位，农民虽然人数众多，但因居住分散且缺乏组织性，从而很难通过有效的监督和激励机制来约束政府的行为。因此，农村基层政府往往会通过“摊派”、“收费”等方式强制性地向农民提供公共物品。　　(2)乡村公共物品制度外筹资对象和筹资方式发生了显著变化，农民负担直接化、显性化。一是筹资对象由过去的集体组织转向了以农户个体为主，农户成了费用的直接承担者；二是乡村组织的制度外公共物品筹资方式是直接向农户收取，这种筹资方式无疑是对农户生产剩余的直接分割，从而使农民负

5、担由过去的隐性化转变为显性化。林万龙曾利用统计数据将人民公社时期和家庭承包制时期的农民负担做了一个粗略的比较，结果表明，人民公社时期农民间接负担占上年人均纯收入的比例最高达到了35.2%，最低为20.0%，一般在25%左右，平均值为24.8%。⑩根据农业部的统计资料，20世纪90年代农民负担平均值为25.8%左右。如果考虑到两个时期所存在的剪刀差的不同，那么人民公社时期农民所承担的公共物品供给的真实成本将会远远超过家庭承包责任制下的农民负担。但是，人民公社时期并没有形成农民负担与农村公共物品制度外供给成本之间的尖锐矛盾。这一定程度上说明，如果乡村治理模式与农村公

6、共物品供给制度能相互适应，便可以部分化解农村公共物品供给制度所存在的内在缺陷和矛盾。　　(3)从乡村公共物品供给的组织生产方式看，家庭承包责任制下农民对自身劳动力享有支配权，从而使乡镇政府在农村公共物品供给过程中不能无偿使用农民的劳动力，致使乡村治理主体丧失了利用劳动替代资本的方式来增加公共物品供给的可能。随着市场化程度的提高以及农村剩余劳动力的大量转移，农村劳动力也开始由绝对过剩向相对过剩转变，甚至在部分地区农村劳动力已成为“稀缺”资源。乡镇政府在组织乡村公共物品供给过程中，农民所承担的义务工和积累工开始由活劳动方式变为货币直接支付方式。这样，当农民越来越多地

7、使用货币直接支付乡村公共物品供给的成本时，作为独立经济主体的农户对公共物品制度外供给的负担就更加敏感化。　　农村公共物品供给的危机　　家庭承包责任制下的乡村治理与公共物品供给制度特征说明，尽管家庭承包责任制下乡村治理主体、治理客体和治理模式与人民公社时期相比已发生了显著的变化，但是乡村公共物品供给制度并没有发生根本性转变，只是旧制度的延续，其结果必然导致公共物品供给制度无法适应农村治理模式变革的需要，其突出矛盾表现在：一方面，农村公共物品制度直接带来农村公共物品供需的严重失衡；另一方面，农村公共物品制度外供给又成为农民负担加重、乡村政府债务危机和城乡差距进一步扩

8、大的重要原因。　　(一)