小城镇-加快推进我省小城镇建设发展的建议

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关于加快推进我省小城镇建设发展的建议民革山东省委加快发展小城镇，是实现城乡统筹发展，加快社会主义新农村建设的必由之路。近年来，中共山东省委、省政府高度重视小城镇建设工作，出台了《关于统筹城乡发展，加快小城镇建设的意见》。全省小城镇发展呈现出规模扩大、实力增强、面貌改善的良好局面。一、当前全省小城镇建设发展的基本情况山东目前共有建制镇1132个，镇区总人口达1220万人，占全省城镇人口的26.6%，为全省48.3%的城镇化水平贡献了12.9个百分点；小城镇建成区面积2699.11平方公里，平均每个小城镇建成区面积和镇区人口分别为2.6平方公里和1.04万人，比五年前分别增长了51%和15%，比全国平均水平高0.75平方公里和2300人；小城镇道路硬化率66%，自来水普及率85%，污水集中处理率14%，绿化覆盖率23%；2005年度全国小城镇综合发展水平千强镇名单中，山东有95个镇（街道办事处）入围，总量居全国第四。而最近一次的全国千强镇统计，同2005年相比，我省在总量上增加了46个，增量居全国首位，接近全国增加总量的一半，且有10个镇进入了前200名，呈现出强劲发展的势头。各地从实际出发，因地制宜，逐步形成了以工兴镇、以“市”兴镇、以园兴镇、以特兴镇、旅游兴镇等多种发展模式。二、我省小城镇建设存在的主要矛盾和问题我省小城镇建设近年来虽然有了较大发展，但从全局上来分析，仍存在一些深层次的矛盾和问题。主要表现在：（一）规划设计水平不高，城镇特色不鲜明目前，全省小城镇总体规划基本编制完成，在规划上的投入也不少，但由于小城镇发展速度较快，加之形势和环境发生了变化，原有的规划已不能适应发展的需要，规划滞后和质量不高的问题比较突出，而高水平、有特色、操作性强的规划不多。有的就镇论镇，不能在市域、县域内统筹考虑，致使小城镇规划定位不准确、布局不合理、功能不明晰；有的对小城镇的地理环境和历史文化缺乏深入研究和挖掘，规划缺乏个性，建筑风格千篇一律，城镇风貌千城一面，而让人动心、动容、留下深刻印象的特色城镇则寥寥无几。（二）规模小实力弱，集聚带动能力难以发挥 与南方发达省份相比，我省小城镇规模小，实力弱。从规模上看，我省小城镇建成区人口超过5万的全省仅8个；而不到1万人的有845个，比例高达74.6%。小城镇发展的经验证明，在城镇人口达到5万以上时，其基础设施和公用设施才能形成一定规模，并发挥辐射功能，带动区域经济社会的发展。反观苏、浙、粤三省，其超过5万人的小城镇分别有23个、31个和69个，数量上比我省多出不少。从经济实力上看，我省入围全国千强镇的数量，同苏、浙、粤等省份相比，还有很大差距。2005年入围全国千强镇的小城镇数量，苏、浙、粤、鲁分别为275个、266个、121个、95个。（三）基础设施薄弱，城镇化水平偏低我省小城镇基础设施水平偏低。到目前为止，占全省1/4的小城镇道路尚未硬化，3/4的道路无排水管道，近80%的小城镇无污水处理设施，72%的污水未经处理直接排放，80%的垃圾未进行无害化处理。小城镇商贸、居住、科技、文化体育、医疗卫生等公共服务设施不健全，功能不完善，制约了小城镇服务功能的发挥。有的小城镇环境差，“三大堆”随意堆放，垃圾乱倒，污水横流。在城乡结合部问题尤为突出，违法建设和违章建筑也有一定比例。与南方发达省份相比，我省48.3%的城镇化水平显然偏低。目前，江苏、浙江的城镇化水平分别为57.6%、63.4%。（四）资金投入不足，筹资渠道单一资金匮乏是小城镇建设过程中普遍存在的发展瓶颈问题。一是大部分乡镇经济基础比较薄弱，公共积累很少，没有足够的资金搞建设。加之受农村税费改革的影响，作为小城镇建设主体的乡镇财政投入能力锐减。据统计，全省有104个镇的财政一般预算收入低于财政供养人员全年工资总额，有527个镇财政收入低于1000万元，根本无力建设小城镇。二是市场化融资比例很低。企业和个人参与投资的很少，不能有效调动社会资本投入到小城镇建设中来。多数小城镇的主要投资来源于本镇，仅个别沿海发达地区以出口加工贸易为主的小城镇，其主要投资来源于外资。三是各级财政投入不足。2008年我省设市城市人均城建资金达2191.6元，而建制镇只有540.8元，相差3倍多。镇本级仍是城镇建设的投资主体，由于投入太少，不少小城镇建设缓慢。（五）体制机制制约，发展活力不足乡镇政府是小城镇建设的前沿指挥所，但受体制机制的制约，对小城镇的发展总感到力不从心，小城镇“建设上缺钱、管理上缺人、执法上缺权”是普遍现象。突出表现在：一是建设用地指标很少分配给小城镇，土地成为制约小城镇建设发展的瓶颈。二是一些发展势头不错的小城镇，由于换届或者人事调整等原因，致使党政一把手频繁更替，短期行为和一届政府一个令的现象时有发生，破坏了小城镇建设工作的连续性。三是县（市）级建设管理部门中的小城镇建设管理机构人员编制少，作为小城镇建设管理最直接的职能部门，随着乡镇撤并以及许多中心镇人口的集聚，在实际工作中，他们感到在规划建设管理等方面的工作量越来越大，专业要求也越来越高，特别是既懂管理又懂规划建设的专业人才更加缺乏，不能适应日益发展的需要。四是乡镇政府由于缺乏必要的行政执法权和处罚权，对违法违章行为无法及时查处，客观上制约了小城镇的发展。三、加快我省小城镇建设发展的建议城镇化离不开人居环境的改善，离不开基础服务设施的完善，更离不开经济发展的有力支撑。这是小城镇发展的命脉。今后的可持续发展乃至做大做强，在很大程度上取决于路径的选择。先进省的经验值得借鉴。为了推进我省小城镇建设健康快速发展，特提出如下建议：（一）以科学、严谨和各富特色的规划为引领 规划是小城镇建设的龙头，要把规划放在首位，坚持规划编制的前瞻性、科学性和严肃性。规划起点要高，具体实施可分步进行，决不能囿于现有财力而降低规划标准。规划品味要高，应因地制宜，充分考虑地域特色，把自然生态环境与历史人文积淀有机结合起来，保护地脉，延续文脉，发展财脉，集聚人脉，充分挖掘和保护城镇固有的历史文化积淀，突出小城镇建设的地方特色。规划的严肃性要不折不扣地坚持，做到规划一经批准实施，就具有法律效力，任何组织和个人都无权随意变更。应进一步加大规划实施的监督检查力度，对于随意更改已批准规划和不按规划建设的，应坚决整改并追究党政主要领导人的责任，坚决杜绝一届政府一张图、一任领导一个令的现象。（二）发挥产业集聚带动功能，提升小城镇规模实力产业的集聚和发展是推进小城镇建设发展的基础。应大力推进产业集聚：一是坚持产业兴镇、经济带动的原则，把小城镇建设与产业发展结合起来，以产业集聚带动小城镇建设，充分发挥其对广大农村的辐射带动作用。二是加大招商引资工作的力度，坚持产业招商、项目招商等多种行之有效的办法，抓好工业区招商，争取一批规模大、质量好的招商引资项目落户中心镇。制定更加优惠的配套政策，支持大中城市的工商企业到小城镇建立配套生产的加工基地，开展产业开发、商业连锁、物资配送、旧货调剂、农副产品批发等经营活动，促进小城镇产业集聚。三是进一步抓好各项产业政策的落实，提高招商引资质量，保证引进的产业或企业项目迅速产生效益。支持农村二三产业向小城镇集中，结合乡镇企业二次创业和农村经济结构调整，对农副产品深加工项目、出口创汇项目和高新技术项目，做到重点扶持。同时，要以人口集聚推动产业发展，大力发展第三产业，鼓励农民从事旅游、商贸、农副产品批发等经营服务性行业，逐步从农业中脱离出来。四是重视农村富余劳动力的培训和转移就业工作，建立健全农村劳动力培训机制和转移就业服务机制，促进农村富余劳动力流向小城镇就业、居住。（三）加大各级财政投入力度建议省、市财政加快制定推动经济发达镇加快发展的专项扶持政策，在资金、项目安排等方面加大支持力度；中心镇符合条件的产业、社会事业和基础设施建设项目，优先列入各级政府的重点工程，并安排一定的专项资金给予支持；县（市）财政的分成比例要向经济发达镇倾斜。我省省级财政已采取“以奖代补”的方式（2010年省级财政安排了1亿元），对人口规模、经济发展、税收收入已建设达到一定标准的重点中心镇予以分批扶持，重点支持其完善基础设施和公共服务设施。建议省级财政进一步增加财政投入的额度和覆盖范围。目前，有的地级市已经采取了推动小城镇发展的财政激励政策。如有的市让每个县（区）推荐一个重点镇，市财政每年拿出500万元，按照市和县（市、区）1/1的比例配套，支持重点镇的发展。对于采取激励措施的市，建议省级财政给予同样额度的资金支持，按省、市、县（市）1/1/1的资金扶持比例进行激励，以支持其完善基础设施和公共服务设施，增强城镇的综合承载能力，更好地发挥其集聚带动作用。（四）开辟多元化的投融资渠道 单纯依靠上级政府投入难以解决小城镇建设的长远发展问题。因此，小城镇建设发展投入必须走市场化运作的道路，开辟多元化的投融资渠道。建议小城镇建设管理者进一步强化市场观念和竞争意识，解放思想，拓宽思路，在建立多渠道、多元化、全方位的小城镇建设投资体系上下功夫，通过存量资产置换、出让公共设施经营权、财政贴息贷款等途径，吸收社会投资和外资，筹措小城镇基础建设的资金，从根本上缓解资金短缺的矛盾，加快水、电、路、气、邮电通讯等基础设施的建设速度。小城镇土地拍卖收益大部分应返还镇级财政。（五）加快体制、机制创新步伐一是完善用地制度。土地指标不足严重制约了小城镇发展，“指标置换”的滞后效应也限制了小城镇发展的空间。建议建设用地指标由全省统一配置，优先满足重点小城镇的发展。同时，进一步研究制定适合小城镇发展的土地政策，拓宽小城镇建设发展的空间。二是中心镇党政一把手适当高配，可统一提高为副县级（目前，少数中心镇的党委书记已经是上一级的党委常委）。可以将中心镇建设的有关指标量化考核，作为中心镇党政一把手高配的任职条件。为了保持中心镇建设各项工作的连续性，符合条件获得高配的中心镇的党政一把手，在本岗位上须连续任职满两届才能升迁或调离（其他原因需要离开岗位的除外）。三是进一步充实县（市）级建设管理部门中小城镇建设机构的管理人员。可在对镇进行科学分类的基础上，依据镇辖区规模（常住人口、土地面积、财政一般预算收入等指标）确定计算综合指数，根据综合指数合理设置机构、编制和人员，以满足日益发展的小城镇建设管理的需要。四是扩大乡镇政府依法行政的管理权限。目前，许多小城镇的执法管理实际上是委托县（市）相关行政执法部门来进行。建议尽快实施相对集中行政处罚权工作向建制镇延伸，赋予建制镇更大的行政执法权和行政处罚权，进一步增强建制镇统筹本地区经济社会发展的能力，改善本地区发展环境和推进城乡统筹发展，克服现行行政管理体制中存在的上下之间层级权限不清、县级管理权限过分集中等问题，扩大乡镇政府依法行政的管理权限。（六）深化各项改革，激活中心镇发展的内在动力为了集中力量提高中心镇的产业和人口集聚度，更好地发挥其对周边地区的辐射带动作用，建议我省小城镇发展的战略思路由“重点发展小城镇”调整为“发展重点小城镇”，合力支持和培育中心镇率先发展。尤其是8万人以上的中心镇，要重点给予倾斜。在县(市、区)域内,发挥县(市、区)中心城区的主要辐射带动作用，然后再根据各地实际，考虑区位优势、经济发展和产业集聚情况，选择1-2个重点小城镇，作为县(市、区)的副中心率先重点发展，提高其对本区域经济社会发展的辐射带动能力。在此过程中，可从以下方面进一步加大支持力度：一是完善财政体制改革。按照分税制的要求和财权与事权相统一的原则，合理划分县、镇收支范围。在中心镇范围内收取的规费和土地出让金收入，除按规定上交中央部分外，地方留成部分向中心镇倾斜。 二是加大用地支持力度。支持中心镇向国家有关部委申报城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点。支持和鼓励中心镇通过挖潜改造，开展迁村并点和土地整理，对符合条件的项目，省里优先核定土地周转指标给予支持。三是加快推进户籍制度改革。凡在中心镇有合法固定住所、稳定职业或生活来源的人员及其共同生活的直系亲属，均可根据本人意愿办理城镇常住户口，在教育、就业、兵役、社会保障等方面享受与当地城镇居民同等待遇。四是深化农村集体资产管理体制改革。推进镇中村撤村建居社区管理体制改革，规范撤村建居的集体资产管理制度，积极推进集体经济的股份合作制改革。五是加快建立统筹城乡的就业和社会保障制度。规范和完善被征地农民基本生活保障制度，有条件的地方要积极探索面向农业劳动者的农村养老保险制度，全面普及新型农村合作医疗，深化完善新型农村社会救助体系，逐步实现农村基本社会保障全覆盖。