地方政府债务分析报告

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1、地方政府债务分析报告　　化验单：规模以国家审计署统计口径为准，地方政府债务为10.7万亿　　病症：过度负债、开支。原仅需地方配套1.2万亿，结果增加5万多亿　　病源：软预算约束、公共池问题、发展冲动、4万亿、全球宽松货币　　预后：两大路径—失控演化为金融危机；得到控制并逐步化解　　药方：控通胀、规范政府行为、贷款展期和还贷博弈治标；体制改革治本　　后遗症：财政货币政策受限；挤出私人消费和投资；负面消息冲击资本市场　　2010年有两个政府债务问题牵动公众神经，一是以希腊为风暴眼的欧债危机，另一个是刚浮出水面的中国地方政府债务问题。当欧债危机愈演愈深入之际，反观国内

2、，中国地方政府债务问题很少见诸报端，似乎讳莫如深。医学常识告诉我们，高烧是一个重病体征，而持续低热同样严重，中国的地方政府债务问题会否属于后者？不容轻视。　　如在世界范围内选取2010年的截面数据国际比较，我国全部政府债务余额静态计算与国内生产总值(GDP)之比为68.33%，低于欧债国家，但普遍高于韩国、印度等新兴经济体。尽管由于我国尚未完全放开资本项目下的资本流动管制，如遇偿付困难，不会出现主权债务危机，但“4万亿”刺激催生一轮甜蜜的土地泡沫行情后引发的中国式病症，必须引起深度关注和思考。　　规模之谜　　2008年以来，中国地方政府债务快速膨胀是不争的事实。

3、先后有中国人民银行、银监会和审计署等三个不同部门，有过三个相对权威的统计数据。鉴于审计署的职责定位；其数据的准确性以投入大量调查资源为基础；审计署对地方政府的约束力强，统计数据准确性高；决策层已认可审计署数据，并以此为依据开展存量债务的处理工作；审计署统计数据与银监会统计数据基本一致，互为印证，且政府债务问题往往更多是政治问题而不是经济问题等诸多方面的考量，我们认为，讨论地方政府债务的规模问题，应以审计署的数据为准。　　根据审计署统计，在《全国地方政府性债务审计结果》中显示，其审计范围包括所有涉及债务的25590个政府部门和机构、6576个融资平台公司、4260

4、3个经费补助事业单位、2420个公用事业(1796.210,-5.13,-0.28%)单位、9038个其他单位、373805个项目，共1873683笔债务。截至2010年底，全国地方政府性债务余额107174.91亿元，其中银行贷款为84679.99亿元，占79.01%。据2012年2月14日披露，截至2011年9月末，中国地方政府融资平台贷款余额为人民币9.1万亿元，平台贷款抵押、质押担保整改率已达65%。　　过度负债和过度开支　　2008年以来，中国地方政府债务问题快速累积，杠杆率快速提高。本来，为应对全球金融海啸，在企业和家庭减少开支的情况下，政府主动采取

5、逆周期政策，主动提高杠杆率，本无可厚非。但中国地方政府债务的问题不是简单的负债，而是过度负债。中央政府在2008年推出的4万亿刺激政策中，仅需地方政府配套1.2万亿资金，但从审计结果看，地方政府负债从2008年以来增加了5万多亿，甚至超过了刺激政策总的规模。　　过度负债是地方政府在资金来源上的表现，总是要有用途且收入不足时才需要借钱或负债。因此，过度负债的背后更根本的是，中国地方政府在资金运用上的过度开支，或者说过度投资。这里固然有中央政府事权不断下移，对地方政府开支所带来的压力。同时，更重要的是，地方政府主动的开支和投资冲动，否则就不能解释2003年以来，地方

6、的固定资产投资完成额平均增速持续高于20%的事实。　　五大病源　　地方政府过度负债的冲动有其深层次的政治经济原因。一是软预算约束。根据现行法律，中国地方政府自身负债并无合法性，地方政府目前的债务基本未计入地方财政预算和统一中央预算。中国地方政府“有钱，有权花，没有人监督”。一旦地方政府债务出问题，中央政府唯一的选择只能是出手相救。地方政府有过度负债冲动就不难理解。　　二是公共池问题。对地方政府而言，中国不少资源是公共的。根据公共池理论，地方政府为挤占有限的资源，结果就是过度负债和过度开支。　　三是各个地方政府争先恐后发展的冲动。张五常先生提出中国经济发展的动力来

7、自县域竞争。根据布坎南的公共选择理论，政府本身是“经济人”，有自己的效用函数。作为体制内成员，地方政府官员的效用函数最大化目标，同样是把地方经济做大。举国上下遍地开花的“经营城市”、官员考核的“唯GDP论”，已是最好的说明。　　四是4万亿宏观刺激政策成催化剂。在2008年全球金融危机的冲击下，中央政府为熨平经济周期，推出4万亿刺激计划提供了过度负债的政策条件。作为配套措施，商业银行被要求在对地方融资平台贷款时做到“尽职免责”，提供了过度负债的货币或信贷条件。　　五是外因，即全球低利率环境和充裕的流动性。不能简单将中国地方政府的债务问题等同于欧美发达国家的债务问题

8、，不能简单认为中央政府会