日本生活保护制度的经验、困境及对我国的启示

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1、日本生活保护制度的经验、困境及对我国的启示摘要：日本生活保护制度遵循无差别平等原则，强调社会福利专业化、规范化，以实现帮助救助者自力更生为目的。中国在最低生活保障制度方面应借鉴日本经验，加强系统性、规范化、法制化管理。　　关键词：日本／低保制度／经验／困境／福利需求　　中国和日本是两个在世界经济中具有重大影响力的国家，相对于其他国家而言他们之间的联系或相似性更多，如毗邻的地理位置、相似的文化背景、转型的特殊时期等等，这些值得社会科学界给予更多的关注。然而，在关系民生问题的社会保障领域中，无论是社会保险、社会福利还是社会救助，

2、两国的交流却非常有限。在中国转型期社会政策大变革的过程中，我们看到的更多是德国、英国、美国、澳大利亚等欧美国家的影子，直到最近两年学术界才开始关注日本社会保障领域的研究和借鉴。　　日本社会保障发展中的一次重要转型是随着上世纪50年代初至60年代的社会全面转型开始的，其标志就是新生活保护法的颁布和实施。此时的日本，其社会背景与当代中国颇有几分相似。社会贫困问题较为严重，产业结构面临转型，经济高速发展(参见表1)。不免让人联想到日本的生活保护制度是如何发展的?能否对走在后面、并拥有相似背景的中国有所启示?这是本文探讨的主要问题。

3、　　一、日本生活保护制度的简单介绍　　(一)产生和发展　　第二次世界大战后，贫困问题成为日本政府面临的最为深刻的研究课题之一。大战的惨败使得日本的经济近乎崩溃。战争废墟、缺衣少食、医药的匮乏、大量的失业人员等战后的惨状显示出日本国民的生活达到了极度绝望的地步，生活贫困者达1300万人以上。按照《救护法》，国家仅对“丧失劳动能力的贫困者”具有救济的责任，救助范围十分有限，1940到1945年间平均每年救济的人数仅为12万多人，这一救助政策对于庞大的贫困群体而言其作用几乎可以忽略不计。1945年12月，日本政府制定了《生活困难者

4、紧急生活援助纲要》，开始实行一系列的扶贫救贫的措施。这些措施对当时的穷困状况起到了一定的缓解作用。在《生活困难者紧急生活援助纲要》的基础上修改制定的《生活保护法》(旧生活保护法)于1946年10月开始实施。旧生活保护法是日本战后贫困群体救济制度法律化的开始，救济制度体现了国家担负主要责任的原则；将分散的救济制度统一到生活保护制度体制中，覆盖范围体现了一定程度的无差别平等的原则，即不再以救济对象是否具有劳动能力以及身份如何(有劳动能力但是没有劳动意愿的人，品行不良的人除外)，只要其生活水准在最低保障线以下就应该按照平等的原则予

5、以救助。战后公共救助在理念、管理等方面发生了根本性的改变，这些变化成就了公共救助的“现代化”，与战前相比有了巨大进步。　　1950年5月，日本政府对旧生活保护法进行了修改，公布了现行的《生活保护法》(新生活保护法)。新生活保护法进一步明确了国家对国民生存权保护的责任，明确了无差别平等的原理(对于品行不良者及有过犯罪经历的人员也不例外)，强调社会福利专业化和具体实施管理的规范化，增加了教育救助和住宅救助项目，实现帮助贫困者自力更生的目的。　　随着日本社会经济增长和福利水平的提高，“古典式贫困”也逐步向“周边式贫困”转变，从50

6、年代至今，日本的生活保护法进行了多次的修改，最低生活保护基准的确定基本上是按照缩小差距和最低生活保障之间的均衡理念。被保护家庭的消费水准占一般劳动者家庭的消费水准的比例从1965年的50.1%扩大到1984年的64.4%，两者间的差距有了明显的改善。1984年4月以后，最低生活保护基准的确定改变为“水准平衡方式”。这一方式是根据政府对下年度经济的预测和家庭调查的结果，以每年的民间最终消费支出的增长率为基础，考虑到上年度实际民间最终消费支出，通过必要的调整得出水准平衡方式。　　(二)基本内容　　新生活保护制度建立50多年来，虽

7、经历多次修改，但始终遵循如下理念：国家责任、无差别平等、最低生活保障、补充性保障。在操作上遵循的原则有：申请制、统一基准、必要即应性、家庭单位制原则。在内容上，最低生活保护的内容由8种补贴构成，他们分别是生活补贴、住宅补贴、教育补贴、医疗补贴、分娩补贴、创业补贴、丧葬补贴和介护补贴，其中支出最大的分别是医疗、生活和住宅补贴三项。在手段上，采取严格的收入调查和财产调查。组织和实施方面，厚生劳动省社会援护局是日本生活保护制度的最高管理机关，社会福祉事务所是负责审核和实施生活保护的最基层机构。国家和地方负责生活保护经费筹集，国家财

8、政应该负担的费用为：生活保护费、保护设施管理费和各项委托事务费的3／4，保护设施的建筑费、设备费的1／2。地方财政应该负担的费用为：生活保护费、保护设施管理费和各项委托事务费的1／4，保护设施的建筑费、设备费的1／2。　　二、经济发展与“福利需求”的相互作用　　支持经济增长的社会价值取向通