盐业体制改革 - 地方财政研究

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1、2017年第6期(总第295期)辽宁省财政科学研究所辽宁省财政学会2017年4月25日本期主题：盐业体制改革[按]“百味盐为首”，盐自古以来就是关系国计民生的基础性商品和战略性资源。盐作为基础性的无差别商品，谁都离不开。但是盐的需求弹性很小，消费者不会因为其降价增加消费，也不会因其涨价而少消费。正是基于盐的这些特性，在经济比较落后或国家处于非常时期时，政府对盐实行专营，在获取稳定税源的同时也维护社会稳定。在我国的历史长河中，盐同样是专营商品，只是表现形式与程度有不同时期的差异。今天，伴随经济发展与改革深化，盐短缺早已成为历史，盐税也已淡化出局，地域封闭、产销脱节的纯粹计划经济盐业专营

2、模式也逐渐不适应社会主义市场经济的客观要求。虽然盐之于国家和个体的重要性已不如从前，与粮食、石油、煤炭相比，或比较医疗、教育、养老而言，盐业似乎不是关注焦点。但改革没有死角，作为我国经济社会的重要组成部分，通过体制改革与机制创新，促使盐业体系重新焕发活力，同样是党和政府的责任，也是深化改革的重要使命。也正是基于这样的背景，国务院关于2016年出台了《盐业体制改革方案》。事实上，盐业体制改革并不轻松，前后历经几届政府，国家主管部门组织了多次调研论证，经过了反复修改，才有了今天的改革方案，足见对任何体制性改革，都不能掉以轻心。从盐业专营说起13专营是指由国家通过立法，或由国家最高行政机关

3、颁布具有法律效力的行政法规，设置履行政府职能的行政管理机构和经营机构，对商品资源生产和流通实行集中管理和垄断经营。目前我国实行专营的行业有盐业、烟草、石油石化、邮政、铁路、电信、民航、银行、证券、保险、电力、供水、供气、电网、输油管线、有线（数字）电视等。作为一种基础物资，自产生国家以来，盐的生产、销售在很长一段历史时期一直处于国家专营控制下，期间虽然断断续续，时紧时松，但总体上没有太大变化。究其原因，无外乎两点：一是在社会生产力水平较低的历史阶段，特别是奴隶社会和封建社会阶段，盐业是政府最重要的税收来源之一。比如在唐朝，盐业税收竟占朝廷财政收入的50%以上。二是在古代和近代，战争、

4、动乱与自然灾害频繁，加上生产力水平很低，政府不得不通过对盐、铁、酒、茶叶等特殊商品的专营来维护社会稳定与政权统治。在我国，盐业专营做法始于春秋时的齐国，始推行者是管仲。东周庄王十二年(公元前685年)，齐桓公继位，任用理财专家管仲辅佐朝政。管仲充分利用齐国海盐资源丰富的优势，运用国家行政权力，开创食盐官营制度，具体做法是民产、官收，官运，官卖。从秦朝到汉朝初期，政府和私人都可以制造贩卖食盐。然而到了西汉汉武帝时期，由于和匈奴的长期战争，朝廷财政紧张，而很多民间商人却因炼铁、制盐等而致富。为了创收并打击吴王刘濞等由制盐发家进而处心谋取政治势力的诸王，汉武帝规定必须使用官家器皿、由官方制

5、造运输和销售食盐；对于“敢私铸铁器煮盐者”处以“釱左趾，没入其器物”的惩罚。汉武帝的决策确保了对匈奴战争的胜利，但同时也打击了工商业发展，引来不少非议。为此，汉昭帝时期，朝廷专门就盐、酒、铁专营问题展开辩论，其内容由桓宽编著成《盐铁论》。辩论中，汉昭帝的顾命大臣——御史大夫桑弘羊坚持盐铁酒统统专营，而贤良文学一方激烈反对，双方势均力敌，互不相让，不得已，汉昭帝做了折中，盐铁即许专卖，而酒可以私人生产经营。事实上，盐铁辩论之后部分地区废除了盐的专营。到了汉光武帝时期，作为提高效率之举，食盐由专营改为征税。三国两晋时期再度恢复盐专营。隋到唐前期，废除了盐的专营制度，安史之乱后，社会动荡，

6、朝廷虚弱，国力衰败，财政入不敷出，于是盐业专营再度恢复。到了五代时期，盐法最为严酷，贩私盐一斤一两就可以被杀头正法，量刑之重不亚于今天制造贩卖毒品。唐代“自淮北置监院十三”，捕私盐者。私盐贩子要杀头，相关官员都要连坐，可谓“一票否决”。唐朝中期，国运昌盛，经济繁荣，朝廷对食盐的管理也因此而比较宽松。但到了乾元元年（公元758年），伴随经济不景气又改为全部官营。宝应元年（761年），刘晏使盐铁改为民间制造，官府统购，批发专卖。虽然还是专营，但在生产环节上引入了民间力量，多少让利于民，不仅促进了经济发展，增加了财税收入，也开启了政府与民间的盐业合作。宋朝以后，政府和盐业商人处于半合作半竞

7、争状态，监管也略有宽松，杀头的标准放宽到了三斤或十斤，但仍不失为酷律。尽管有严酷的刑法惩罚，但在13巨大利益诱惑下，铤而走险者“前赴后继”，民间私盐贩卖屡禁不止。明朝洪武时期，朝廷设立九边进行北方防御。由于九边后勤补给困难重重，为了减少负担，洪武帝与山西商人达成了一个协议，山西商人向大同、居庸关等几大边关要塞输送粮食，作为交换条件，朝廷特许他们合法贩卖“官盐”的资格。以后山西商人不仅获得了河东盐池的盐引，也获得了两淮的盐引，这也可以算作是古代朝廷与社会资本