公共政策十大理论问题再思考

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1、公共政策十大理论问题再思考陈庆云一、公共政策的基本理论公共政策研究中有许多基本理论，其中之一是公共政策的本质，即政府为什么要制定政策与执行政策。国内外绝大多数学者都赞同美国著名政治学家戴维·伊斯顿的观点：公共政策是对全社会的价值作有权威的分配。二、社会公共资源分配中的政策作用市场是根据生产要素的多少、稀缺程度及其产生的经济效率付给报酬的。这需要在政府的主持下进行二次分配。政府主要通过税收政策和扶贫政策对公共财富进行二次分配。习惯与道德调节是超出市场与政府的另一种调节，即习惯与道德的作用也会重新对社会公共资源再次实现分配，相对于前两次分配，这可以称之为第三次分配。从我国的国情出发，对

2、公共资源分配实际上还有第四种分配与第五种分配。我们把这两种对资源分配的方式称为"关系分配"与"冲突分配"。毫无疑问，在五种分配方式中，政府所起的作用以及相应的政策是不一样的。三、国家、社会与公共政策市场经济的建立与发展，必然会造成微观经济主体的多元化，以及决策的多样化。这种结果不仅要改变传统的政府与市场之间的关系，而且要改变国家与社会之间的关系。西方学者中有人提出，政府在制定政策时，要打破以国家为中心，而坚持以社会为中心。这种看法可能有点偏颇，但它却提出一个值得思考的问题，如何从国家与社会的互动关系中，找到一个相对满意的均衡，是在制定与执行政策中应考虑的原则。四、政府、市场与公共政

3、策二十世纪30年代，世界性的经济危机爆发后，出现了以凯恩斯为代表的主流派经济学家，提出了政府全面干预经济的政策主张。70年代以后，西方经济出现了滞胀现象，政府干预经济的主张受到了新自由主义思潮的讨伐。尽管"那种完全靠市场自由、反对政府干预"的主张是违背历史潮流的，但它唤起了人们对政府过度干预的缺陷的思考。特别是东南亚金融危机爆发以后，全面地研究政府、市场与公共政策之间的关系，已成了普遍性的热门课题。五、组织理论研究与公共政策一般地说，组织的正式与非正式属性、组织的结构、组织的变革与发展都会直接影响公共政策的质量。所以研究组织理论与公共政策的关系是必要的。本世纪40年代左右，许多与研

4、究组织理论相关的知识应运而生，最典型的是运筹学中的博弈论。这种对组织的动态分析，十分有利于公共政策的研究。此外，运筹学中的其它分支，包括西蒙的决策理论，都有助于人们从新的视角来研究组织理论和公共政策的关系。六、中央与地方的政策关系人们在讨论国家与社会、政府与市场、政府与企业、政府与公民等诸多复杂关系时，几乎都离不开对中央与地方关系的讨论。我们认为，从公共政策的角度探讨中央与地方关系可能是个新思路。因为公共政策的内容涉及到社会的方方面面，每个方面都十分具体，可操作性也很强，易于从理论与实践的结合上，搞清楚两者之间的关系。中央与地方政策关系的研究，既有助于从总体上把握好它们的关系，也会

5、有力地推动我国政治、行政、经济三大体制的改革。七、政策全过程研究与政策执行学围绕政策全过程进行研究，这一过程大致分为四个步骤：公共政策问题构建、公共政策方案的制定与通过、公共政策内容的实施以及公共政策效果的评价。从我国目前实际情况分析，除了政策制定与通过的研究有一定的困难之外，其它环节都可以进行深入探索，其中特别有意义的是政策执行。八、效率、公平与公共政策我们认为，在市场经济的发展过程中，存在着市场与政府两种巨大的作用。政府弥补市场的缺陷是多方面的，但最能发挥作用的是在公平上。这种公平是广义上的公平，不仅指分配上的公平，也包括竞争规则上的公平、市场环境的公平、运行过程中的公平等等。

6、解决效率问题主要靠市场机制，而解决公平问题主要靠政策机制。九、利益政策学从公共政策的本质看，它是政策依据特定时期的目标，在增进与分配社会公共利益中所制定的行为准则；从公共政策的制定过程看，在政策问题构建、政策方案制定、政策内容实施与政策效果评价的全过程中，始终贯穿着利益矛盾；从公共政策分析方法论看，无论是事实分析、价值分析、规范分析，还是可行性分析，都离不开利益分析，利益分析是政策分析方法论的基础；从改革开放的实践看，计划体制下所形成的利益矛盾，在改革之初唤起了那些被剥夺者在利益上的觉醒，从而形成了社会利益群体的多元化，进而造成了新的利益上的差距与冲突。政府政策正是在解决这些利益冲

7、突中，不断产生并发挥其应有的功能。利益分配、利益冲突以及对冲突的解决，主宰着制度变迁的过程与命运。所以，建立政策科学的新分支--利益政策学，是一项十分迫切的任务。十、建立与发展有中国特色的政策科学在我国，系统地开展政策科学研究相对较晚。我们有必要借鉴西方学者研究的经验及其丰硕成果。但这必须与我国的政策研究的实践紧密结合起来。建立具有中国特色的政策科学是我国学者的历史任务。特别要强调，我国正由高度集中的计划体制向市场经济体制转型，政府正由承担具有无限责任的大政府向承担有