浅析欠发达地区“三农”发展及农村义务教育

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1、浅析欠发达地区“三农”发展及农村义务教育　　摘要：本文根据欠发达地区县乡财政比较困难的实际，提出加快完善适应分税制要求的转移支付制度，加大对欠发达地区的财政支持，强化中央和省级政府在财政支农及义务教育方面的投入责任。　　关键词：欠发达地区；财政支持；支农；农村义务教育　　中图分类号：G512.3文献标识码：A文章编号：1001-828X（2013）10-0-01　　近年来，欠发达县乡财政风险较重而且越来越重，已经成为妨碍经济社会可持续发展的重大隐患。本文就县乡财政支农和农村义务教育方面问题加以探讨。　　一、加快完善适应分税制要求的转移

2、支付制度，加大对欠发达地区的财政支持　　1.除少数发达地区外，鉴于县乡财政风险问题的普遍化和不断发展态势，建议在完善转移支付制度的过程中，适当增加按因素法确定的一般性转移支付资金的数量和比重，借此加大对欠发达地区的财政支持，以适度弥补以欠发达地区为主体的县乡财政的收支缺口，缓解县乡财政风险问题。　　2.审慎评估各项新政策对县乡财政风险的影响，配套实施部分转移支付措施。结合取消农业特产税、减免农业税等新政策的出台，实施配套性的部分或全额转移支付措施，避免因此导致的财政支出增加超出县乡政府的承受能力。　　二、加强中央和省级政府在财政支农方

3、面的投入责任　　在多数地区特别是宁夏南部山区，由于财政困难较大，县乡政府在总体上已经无力支持农业，这种状况不是短期内可以根本改变的。因此，在切实保障政府财政支农总投入稳定增长的前提下，近中期内，要采取务实的态度，明确财政支农以中央和省级政府为主、（地）市县乡政府为辅的格局。具体地说，就是要在清晰界定各级政府的财政支农事权的基础上，明确要求中央和省级政府的财政支农投入，成为欠发达地区政府财政支农总投入的主体。明确这种格局，可以从两个方面切实促进国家财政支农能力的稳定增长。一方面，有利于防止各级政府相互推委财政支农的责任，导致财政支农行为

4、难以真正地付诸实施；另一方面，避免因县乡政府财政支农能力的虚假增长，而影响宏观决策的科学性。当前，“三农”问题已成为影响经济社会发展全局的突出问题，通过财政支农缓解“三农”问题，在总体上是一项外部性很强的活动。明确财政支农以中央和省级政府为主体，既是对现实的客观认同，又是“三农”问题的强外部性特点所要求的。当然，近中期内，明确财政支农以中央和省级政府为主、（地）市县乡政府为辅，并不意味着可以对县乡财政支农能力的薄弱状况听之任之。从中长期的角度看，根据发挥比较优势的原则，积极培育县级政府的财政支农能力、强化各级政府之间在财政支农方面的责

5、任分工，仍是非常必要的。　　三、加强中央及省级政府在农村义务教育方面的投入责任　　农村义务教育具有提高人口和劳动力素质的作用。义务教育的普及及其水平的提高，不仅可以向社会提供更多高素质的劳动力，还可以改善人们的交往方式和生活习惯，提高社会的文明水平。因此，农村义务教育是惠及全社会的事业，具有提供公共产品的作用。今后，农村劳动力流动和就业空间的扩大，将会使农村义务教育的受益边界进一步拓展，从流出地拓展到流入地、从以农业为主拓展到以工商业为主。如果继续沿用传统的以县乡为主的农村义务教育投入体制，不仅会使县乡政府不堪重负，还会加剧农村义务教

6、育在不同地区、不同产业之间成本——收益的不对称性。因为，在县乡财政以农业税费为重要来源的背景下，以户籍地县乡为主的农村义务教育投入体制，实际上形成了农村义务教育的成本主要由农业、由流出地（户籍地）承担的格局。但是，随着农村劳动力流动和就业空间的扩大，工商业和流入地将越来越成为农村义务教育的主要受益者。鉴于农村劳动力流动在总体上存在着从农村向城市、从不发达地区向发达地区流动的趋势，前述不同地区之间成本——收益的不对称性，实际上也会转化为欠发达地区相对于发达地区、农村相对于城市在成本——收益上的不对称性，欠发达地区和农村主要承担农村义务教

7、育的成本，发达地区和城市则主要分享农村义务教育的收益。显然，这种成本收益的不对称格局是不合理的。　　当前，在多数地方，特别是欠发达地区，鉴于县乡财政的严重困境，农村义务教育如果继续实行“以县为主”或“县乡为主”的投入体制，不仅不利于缓解日趋严重的县乡财政困难和财政风险问题，还会增加农村义务教育的不可持续性。道理很简单：巧妇难为无米之炊，县乡政府不可能在自身都难以正常运转的情况下，长期依靠负债来维持对农村义务教育的投入。县乡政府在政府人员工资都难以保证的情况下，要长期保证教师工资的优先发放，实在是勉为其难。目前，保证农村义务教育工资发放

8、的责任由乡镇上移到县，实际上增加了形成县级负债和财政风险的可能性。有些县（市）把教师工资的管理权收归县级后，用于发放教师工资的财政支出，主要来自各乡镇向县财政的上解收入。这种做法实际上并没有减小出现乡镇财政风险的可能性，