农村集体资产管理若干问题研究

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1、农村集体资产管理若干问题研究农村集体资产管理若干问题研究方志权(上海市农村经营管理站200335)内容摘要:以农村集体资产的相关法律问题为研究视角，围绕农村集体资产的管理主体、成员资格、收益分配、财产处置、管理体制等问题开展研究，并提出有关建议和对策，以资引起有关方面对农村集体资产管理问题的重视。关键词:农村集体资产管理模式管理主体改制运作中图分类号:F302．7文献标识码:A文章编号:1674－6171(2011)8－080－007收稿日期:2011－06－15作者简介:方志权(1966－):

2、上海奉贤人，管理学博士，经济学博士后，研究员，主要研究都市农业、农业政策法规。农村集体资产是广大农民多年来辛勤劳动积累的成果，是发展农村经济和实现农民共同富裕的重要物质基础。管好、用好农村集体资产，对于壮大农村集体经济，巩固基层政权建设，加强基层党风廉政建设，维护农民合法权益，增加农民财产性收入，保持农村社会稳定，都有着十分重要的意义。在经济发达地区，随着农村改革的不断深化和城市化进程加快，农村经济社会发生了很大变化，一方面，大量城郊土地被征用，“村改居”、“城中村”改造、“并村并镇”引起的农村

3、集体资产归属和管理成为突出问题;另一方面，由于农村集体资产管理主体混乱，部分地方弱化了管理，导致农村集体资产被贪污、挪用、侵占、损坏、挥霍浪费、随意非法改变权属、无偿调拨占用、低价承包、变卖处置等流失严重。因此，必须对涉及农村集体资产管理的有关问题进行研究，明确农村集体资产管理对象和内容，明确城镇化农村(社区)集体资产的监管主体和运行机制，明确村(居)社组织间的关系，以适应农村经济社会发展变化的要求。一、关于农村集体资产的管理主体问题目前，法律对农村集体资产管理主体的规定是不相一致的。经过梳理，

4、主要有两种:第一种:农村集体经济组织是集体资产管理的主体。《宪法》第8条第1款规定:“农村集体经济组织实行家庭联产承包经营为基础、统分结合的双层经营机制”，明确了农村集体经济组织和农户都是农业生产与收益分配的基本单位。《宪法》第17条指出:“集体经济组织在遵守有关法律的前提下，有独立进行经济活动的自主权”，又说明了农村集体经济组织的经济主体地位。1995年《国务院关于加强农村集体资产管理工作的通知》则明确指出:“集体经济组织是集体资产管理的主体”，强调了它在管理集体资产中的主体地位与作用。鉴此，

5、现有的法律政策对农村集体经济组织赋予农村集体资产管理职责有一定的表述，但没有具体和详细的规范。同时，由于—80—农村集体资产管理若干问题研究与现行《民法通则》中界定的四类法人不相符，农村集体经济组织在法律上尚不具备法人地位(已出台地方性法规作明确规定的除外)。第二种:村民委员会是集体资产管理的主体(在我国大多数地方普遍存在这种现象)。《村民委员会组织法》第5条规定，村民委员会有两方面职能:一是实施村民自治;二是经营管理集体资产。《民法通则》第74条规定:“集体所有的土地依照法律属于农民集体所有，

6、由村农业生产合作社等集体经济组织或者村委会经营、管理。”《土地管理法》第10条规定:“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民小组经营、管理。”由此，村委会代行农村集体经济组织的职能已经法律化，但法律在原先规定的尊重农村集体经济组织依法独立经营自主权的基础上，又规定村民委员会对集体资产的管理权，显然出现了矛盾，导致村委会与农村集体经济组织的关系处于模糊状态，不同的法律所确定的管理主体是不严谨的和不相一致的。由于法律对于农村集体资产管理的主体不明确，使农村集体经济组织与

7、村委会的职能出现了交叉。目前农村集体经济组织或村民委员会都可以经营、管理依法属于村农民集体所有的资产，并且代表集体行使对资产的所有权，这是当前影响农村集体资产管理主体法定地位的重要因素。在实际运作中，村委会已不仅仅是村公共事务、公益事业的管理者，还是集体财产的所有者，更充当着集体财产的经营者，作为大股东参加到公司中，参与公司的实际经营。而作为公共事务的服务者与作为经济组织的经营者，由于其性质的根本区别，其运作的宗旨、目的、原则与规则也根本不同。村委会的宗旨本应是为村民服务，不具有营利性，市场规律

8、对其运作不起作用，不需要承担市场风险，适用民主、公开、公正的原则。而经济组织管理者的宗旨是谋求经营效益，以营利为最大目的，必须依照市场经济规律运作，承担市场风险，效率是其运作的根本原则，应遵循保障决策的果断、迅速，核算的精确，财务管理的合法、公信的规则进行。当公共服务职能与经济管理职能交错在一起的时候，就会出现公共权力的滥用和生产经营的不担风险;利用公共资源去从事营利性的事业，甚至运用公共权力侵犯村民的合法权益却不承担任何后果。对这一问题，笔者认为:首先，应在法律上明确农村集体资产的管理主体。解