连片特困地区农村贫困的多维测量及政策意涵_以武陵山片区为例

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1、连片特困地区农村贫困的多维测量及政策意涵———以武陵山片区为例陈　琦作者简介：陈琦（１９７８—），男，湖北荆门人，法学博士，华中师范大学社会学院副教授，湖北省社会发展与社会政策研究中心研究人员，研究方向为社会政策。（华中师范大学社会发展与社会政策研究中心，武汉４３００７９）摘要：连片特困地区是国家新十年扶贫攻坚的主战场，准确识别其贫困人口和贫困状态是开展扶贫攻坚的前提和基础。本文利用英国牛津大学开发的ＡＦ多维贫困测量方法，以武陵山片区为例，对连片特困地区的农村贫困进行了多维测量。数据表明，武陵山连片特困地区的农户家庭存在着多个维度的贫困，贫困指数较高，其中住房面积、收入水平、受教育水

2、平对贫困指数的影响较大，此外，地处武陵山区的湖南、贵州部分地区的农村多维贫困问题比较突出。关键词：连片特困地区；农村贫困；多维测量；政策意涵一　问题的提出从１９７８年至今，我国扶贫开发经历了四个重要阶段。第一阶段是体制改革推动减贫阶段（１９７８—１９８５），第二阶段是区域开发推动减贫阶段（１９８６—１９９３），第三阶段是八七扶贫攻坚阶段（１９９４—２０００），第四阶段是农村扶贫开发纲要实施阶段（２００１—２０１０）。通过３０多年的扶贫开发，我国的贫困人口大幅降低，贫困地区的基础设施、社会事业发展水平等也得到了大幅提升，我国减贫事业取得的成绩得到了世界的普遍关注和认可。但是，我国发展中

3、不平衡、不协调、不可持续问题依然突出，经济社会发展总体水平不高，区域发展不平衡问题突出，制约贫困地区发展的深层次矛盾依然存在。截止到２０１０年，以单一贫困线１２７４元为标准，我国农村贫困人口仍然有２６８８万，贫困发生率为２．８％［１］。如果考虑其它维度的贫困，我国贫困人口数量将会大大增长。在中国新的发展部署中，扶贫开发工作仍然任重道远。２０１１－２０２０年是我国全面建设小康社会的关键十年，也是我国扶贫开发的第五个重要阶段。未来十年扶贫开发能否取得更大突破，关系着２０２０年全面建设小康社会目标能否顺利实现。现阶段我国农村贫困人口主要集中于１４个连片特困地区，包括六盘山区、秦巴山区、武陵

4、山区、乌蒙山区、滇桂黔石漠化区、滇西边境山区、大兴安岭南麓山区、燕山－太行山区、吕梁山区、大别山区、罗霄山区和西藏等四省区藏区、新疆南疆三地州。由于各种条件的限制，连片特困地区仍然面临着贫困范围广、程度深、减贫工作难度大的现实问题，扶贫工作推进相对较慢。显然，连片特困地区的扶贫攻坚对于我国全面实现小康社会具有重要的意义。中央高度重视和关注连片特困地区的扶贫开发问题。２０１０年７月，温家宝在西部大开发工作会议上特别指出要加大对武陵山区等连片特困地区的扶贫开发力度。２０１０年１０月，党的十七届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》中明确指出要加快解决连

5、片特困地区的贫困问题。２０１１年底颁布的《中国农村扶贫开发纲要（２０１１－２０２０）》也强调把连片特困地区作为未来扶贫攻坚的主战场，要求明显改善连片特困地区的发展环境和条件。与此同时，２０１１年１１月，中央启动了首个连片特困地区扶贫攻坚试点———武陵山片区区域发展与扶贫攻坚试点，正式拉开了连片特困地区扶贫攻坚的大幕。武陵山连片特困地区是国家在扶贫规划中确定的１４个集中连片贫困地区之一，是以武陵山脉为中心的渝、鄂、湘、黔边境邻近的一个自然区域，是国家西部大开发和中部崛起战略交汇地带，具有比较明显的连片特困地区特征。武陵山连片特困地区的试点经验将为全国的扶贫攻坚发挥示范引领作用，这就需要

6、加强对武陵山连片特困地区农村贫困问题的研究，为扶贫攻坚提供理论和实践上的借鉴材料。武陵山连片特困地区的扶贫攻坚首先面临的是对该地区贫困现状的把握和贫困人口的识别问题。既往贫困人口识别的主要依据是经济指标，即人年均纯收入低于国家制定的贫困线标准的人口视为贫困人口，政策制定也主要围绕经济层面展开。但是，随着人类发展观念的不断进步，对于贫困的界定也增加了多层涵义，不仅仅局限于经济层面，同时扩展到健康、教育、体面生活等方方面面。很显然，现阶段如果仍然以单纯的经济指标来识别贫困人口，将与人类发展的潮流格格不入。与此相应，《中国农村扶贫开发纲要（２０１１－２０２０）》中也淡化了单纯的贫困线指标，

7、而是提出了未来十年实现“两不愁、三保障”的减贫目标，即“不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房”，实质上也是为贫困人口的识别提供了多维度的视角。鉴于此，本文采用了牛津贫困与人类发展中心（ＯＰＨＩ）的Ｓａｂｉｎａ　Ａｌｋｉｒｅ和ＪａｍｅｓＦｏｓｔｅｒ开发的、在国际上比较通行的多维贫困测量方法（Ａｌｋｉｒｅ和Ｆｏｓｔｅｒ在２０１１年最新发表的论文中将此方法称之为ＡＦ方法），尝试性地以武陵山片区为例，对连片特困地区的农村贫困进行了测量，为连片特困地区贫困