现行耕地保护制度在河南城镇化进程中的运行效果

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1、现行耕地保护制度在河南城镇化进程中的运行效果　　[提要]为了提高河南省工业化、城镇化与耕地利用的协调性，结合1978～2011年间河南省统计年鉴中关于河南省耕地面积与单产数量等数据，對我国现行的耕地保护制度在河南省的运行效果进行研究，并在发现问题的基础上提出相应的對策建议。　　关键词：耕地保护制度；城镇化；對策　　基金项目：2012年度河南省政府决策研究招标课题《工业化、城镇化加快推进时期耕地保护问题研究》研究成果之一（课题编号：20128675）　　：F323.2　　：A　　收录日期：2013年1月17日　　当前，我国的耕地保护制度体

2、系以1998年《土地管理法》为核心，有些学者称当前的耕地保护制度是世界上现行的最为严格的耕地保护制度。从目前来看，现行的耕地保护制度虽取得一定的成效，但制度本身存在着土地产权和土地使用制度方面的缺陷，导致了我国耕地的持续流失。河南省是第一农业大省，也是人口大省。随着人口增长和中原经济区的建设，一方面需要更多的耕地来保障人们對食物的基本需要；另一方面又需要一定数量的耕地来发展生产、进行非农化建设。现行耕地保护制度与河南省不断增长的耕地需要之间的矛盾日益突出。　　一、现行耕地保护制度對河南省耕地总量的保护　　1978年至2012年河南省由于

3、国家基建、乡村集体占地、农民个人建房占地、退耕还林还草占地及部分的耕地改为园地等自然、社会因素，制约着全省耕地总面积的趋势变化。根据河南省1978～2011年的统计年鉴调查分析，可以看出河南省年底常用耕地总面积在34年中是呈上升的趋势，整体经历了快速下降期-波动增加期-快速上升期-平稳期的基本变化过程。在1978年至2012年间河南省的工业化、城镇化水平也在不断增长，其中，1978年河南省的工业化率为10.55%，1987年以后各年的工业化率均在15%以上，2009年河南省的工业化水平更是高出了全国平均水平0.98个百分点，达到了28.

4、15%；河南省的城镇化步伐在33年间也在加快，1978年为13.63%，其后一直保持快速增长态势，2012年河南省城镇化率更是达到了42.4%，在2011年的基础上又提高了1.8个百分点。传统上人们普遍认为，伴随着城市化发展，城市建设用地外延式增长必然要求占用更多耕地，工业化、城镇化的发展和耕地保护之间存在着尖锐的矛盾。而从河南省近年来耕地总量以及工业化、城镇化的发展水平来看，河南省在工业化、城镇化进程不断加快的同时，却协调了耕地保护和城镇建设之间的矛盾。（图1，数据：依据2011年河南省统计年鉴整理）　　二、现行耕地保护制度在河南省城

5、镇化发展中凸显的问题　　（一）耕地的土壤污染问题得不到制度保障，耕地质量下降。从1978年至今，河南省耕地面积波动振幅不大，较大的振幅发生在2001～2003年间，较小的振幅发生在2006～2011年间。这说明河南省耕地总量的变化少有大起大落的现象出现。而根据梁保松等人對1978～2009年粮食总产量的分析发现，在2004～2009年间河南省的粮食总产量快速增长，粮食总产量由2004年的4，260万吨迅速增长到2009年的5，389万吨，增长幅度为26.5%。另外，从图2来看，1978～2010年的33年间，河南省的粮食单产量在波折中稳

6、步攀升。这从一定的层面说明近年来河南省粮食单产量的提高主要是通过提高现有土地的利用效率来实现的。（图2，数据：依据2010年河南省统计年鉴整理）　　在一定时期由于经济发展水平的提高，化肥、农药等物质和技术投入的增加能使粮食单产取得大幅度的提高，對粮食总产量的增长有着显著的影响，使得耕地面积变化對粮食总产量增加的约束性出现暂时的降低。但是，近年来由于人们过度片面追求粮食单产量的提高，滥施肥料、农药，过度使用农用地膜而没有全部回收，导致河南省耕地遭受到严重的土壤板结硝化、残膜白色污染，破坏了耕地的土壤结构，對耕地资源的水体环境造成的污染更为

7、严重，耕地质量严重下降。另外，随着我国城市化水平不断提高，河南省城镇化的进程速度也随之加快，2009年河南省城市化率达到38.5%，有利地带动了非农人口的增加和非农业产业的蓬勃发展。但是，在城市加速发展的同时，工农业三废和城乡生活垃圾的排放占用了许多土地，几乎對全省所有的河流湖泊产生了不同程度的污染，而且还通过灌溉的方式對大量的耕地造成威胁，土壤肥力下降，耕地的质量遭到严重破坏。　　（二）耕地开发难度大，后备资源贫乏。耕地后备资源开发是增加有效的耕地面积，落实占用耕地补偿平衡的有效手段。河南省耕地后备资源调查统计成果表明：河南省可开垦的

8、土地在豫东黄淮海平原和豫南、豫西、豫北山地均有分布。可复垦土地较多的有三门峡市、焦作丘市和信阳市，占河南省耕地后备资源可复垦土地的74.3%。据国土资源专项调查与评价表明，2005年河南省共有宜耕后备土地资