管制失灵：成因及治理

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1、管制失灵：成因及治理论文将管制视为管制者与被管制企业之间的合约关系。在回顾了现代管制发展的阶段以及管制面临的主要问题的基础上，讨论了管制失灵的产生根源。文章认为，管制失灵的根源在于两个方面，由于激励性扭曲导致的制度设计的失效。产生激励性扭曲的原因在于信息租金、资产专用性等等内生或者外生的因素；由于制度设计与制度环境不相容导致的资源误置。其原因在于不同的制度环境会对不同的制度设计产生激励或者阻力。论文最后对解决管制失灵的方式提出了一些意见与看法。强调了多种治理方式的存在是实现自然垄断产业效率的重要条件，它

2、有利于被管制企业显示激励，其次，进一步改善制度环境，“管制管制者”。关键词：管制失灵、合约、激励、制度环境一、管制的形成及其发展阶段现代管制活动最早出现在1887年美国对铁路业的方案，它为自然垄断的管制奠定了法律基础。自那时起，以美国为代表各西方国家在近百年的经验性实践中大体上都经历了管制—放松管制—管制改革三个阶段。1、现代管制的确立十九世纪末，正是美国市场经济发展呈现巨大变革的时期，在这个时期中，市场的自然垄断产业逐渐形成，公共产品和公共服务也逐渐受到了人们的关注。1877年，美国缅因州和伊尼诺斯州

3、对谷物传输和仓储建立了费率标准。1887年，由于铁路公司对不同消费者实行歧视性定价，联邦贸易委员颁布了联邦贸易法案（ICC法案），对铁路实行费率管制。它在很大程度上体现了管制原则，即个人的自利性追求必须以不影响社会利益为基础，为阻止垄断者榨取消费者剩余提供了法律基础。此后随着联邦贸易委员会对美孚石油公司美国烟草公司、美国钢铁公司、IBM公司等反托拉斯的调查，管制的边界不仅仅扩展到公共事业部门，甚至一些竞争部门。在1933-1940和1973-1980期间，联邦管制权力都获得了极大的扩展，其范围几乎涵盖了

4、美国所有的产业部门。在这一阶段中，以公平公正为目的资本回报率管制和完全成本补偿方式也在实践中得到了确立和实施。2、以私有化为导向的放松管制20世纪70年代以后，管制出现了改变，一方面，技术变革促使了传统的自然垄断部门的产业链发生了巨大的变化，原有企业内规模经济的产业可以通过企业之间的分工和专业化进一步扩大和加深产业的发展，网络经济成为该类产业的另一个重要特征。另一方面，实践和理论都广泛地存在对现有管制方式的批判，如政府决策能力的怀疑、管制方式的低效率以及管制体制的代价等，因此，以1980年美国ATT拆分

5、案为契机，立法机构首先为这些产业颁布放松管制法案，为私有化提供了法律准备。在这次私有化浪潮中，管制机构放松了许多竞争性领域的进入限制，包括汽车、运输、金融等行业，也包括了一些不完全竞争领域，如电信、有线电视、电力、城市供水等公共事业部门。私有化的主要目的在于通过缩小公共部门的范围、作用和规模，改变被管制企业的所有权关系，从原有的政府直接干预转向了由董事会股东形式，改变企业的组织结构和激励结构，促使被管制企业提高效率，追求赢利目标。增大现有公共部门在资产利用上所承受的市场压力。迫使公共部门进行新的结构重组

6、，促使其与私有部门展开竞争。3、引入竞争的管制改革到90年代初开始，私有化浪潮开始衰退，私有化尽管在一定程度上缓解了西方国家经济的衰退，但它并没有根本地解决这些产业利润目标和社会目标的内在矛盾。在这种条件下，美国以及其他西方国家又都不同程度地开始了管制改革。一方面，规范和缩小管制的范围和权限，重组管制职能。在许多自然垄断的公共产品领域采取了投标权竞争和不对称管制方式，鼓励进入。其次，从限制性进入的经济性管制转向社会性管制。改变原有以资格审查、数量限制和许可证等限制性进入的方式，放松了管制的经济进入范围，

7、但大大加强了质量、环境和最低服务水平等社会性管制。另一方面，在管制方式上也进行了较大的改变。改变了以往将管制和竞争相对立的思想，逐步建立了竞争性的管制框架。强调管制和竞争关系的相互依赖性，机制设计的目标是建立更有竞争力的环境，而不是替代竞争。在电信拆分之后，产业链条的核心层仍然受到了政府较为严格地价格和进入管制，在核心层基础上的相关产业部门都逐步建立了在管制机构和政策指导下的“竞争”，称为有限度的竞争。管制机构采用了激励性定价方式，从资本回报率管制转向了最高限价管制，使得管制体制更加具有弹性。以电信为例

8、，美国以公平竞争为指导，采取了较为激进的改革措施，基本放开了进入管制和价格管制。英国则以提高效率为中心，采取了较为慎重的方式，在实行了七年的双寡头竞争后，逐步放开市场。日本则在政府主导型的市场体制下，对不同类型的电信采取了分类管制的模式。二、管制失灵的特点及其表现形式市场失灵尽管为政府的管制干预提供了种种理由，但这并不表明管制一定是有效率的。“无数管制的立法所能证明的只是人们希望管制，而并不能为事实上的管制提供确切的证据”。从上述管制发展的