民主视野中的乡镇公共财政探析

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1、民主视野中的乡镇公共财政探析[摘要]财政问题并不仅仅是一个纯粹的经济问题，还是一个政治问题。从民主的角度来看，当前农民负担加重、乡镇政府普遍面临财政危机的根源在制度，制度根源主要在于乡镇民主财政的缺失。因此必须构建适应社会主义市场经济需要的乡镇公共财政制度，主要内容包括：加强农村民主建设，重塑乡镇政府责任机制；建立民主的财政分工机制，完善财政转移支付制度；完善乡镇财政预算，实行乡镇财政支出绩效管理；引导农民建立保护其合法利益的常设性组织，实行财政法治化。　　[关键词]民主　民主财政　乡镇公共财政　　财政问题并不仅仅是一个纯粹的经济问题，还是一个政治问题。笔者认为，当前如何构建适应市

2、场经济需要的乡镇公共财政，理论上要突破把财政看做一个纯粹经济问题的传统财政思维，从民主的角度来探讨。农民负担加重，乡镇面临财政危机，农民与政府关系紧张。这是当前乡镇财政体制下出现的必然结果。围绕农村税费改革的乡镇财政制度重建，民主财政应是其改革的方向。　　一、民主视野中公共财政释义及特征　　社会契约论认为，个人让渡部分权利，缔结契约，组建政府，并且人们愿意通过交税，把个人支配的资源转移给政府由其支配，是因为在公共领域只有政府才能有效解决私人无法解决的问题，像公共物品、外部性、垄断、信息不对称等。所以政府是基于社会公共需要而设立的，是满足个人经济福利和社会需要，配置社会资源，为社会公

3、众服务的基础手段。民主制就是针对政府行为，特别是政府配置资源的行为而发展起来的。现代市场经济需要民主制度，因为市场经济的核心是自由、平等、竞争，反对权力市场化、私有化。市场竞争越激烈，越需要建立民主制度，有了民主，所有的市场主体的利益才会得到照顾、保护，才不会受到侵犯与剥夺，政府的行为也就能有效地限定于公共领域。财政实质是国家与公众（纳税人）之间的利益分配，所以民主成为市场经济条件下国家与社会公众利益财政分配关系的一种逻辑必然。　　公共财政就是在合理界定政府与市场活动边界的基础上，遵循公平与效率原则，政府按照公众的意愿，通过民主程序，为公共需要提供公共物品的财政制度。所以，民主是公

4、共财政的本质要义。民主视野中的公共财政是民主财政，财政决策权由社会公众（纳税人）（以下同）控制，政府只是执行决策，政府提供公共物品的财政行为受到社会公众民主权利的有效监督与制约。整个财政的公共选择过程体现出“主权”（财政决策权）在“民”（社公众）（以下同）。实行民主财政，才能保障政府的活动不干涉私人领域与“民”争利，财政活动才能成为服务于社会公共需要、提高社会福利的手段。因此，民主视野中乡镇公共财政至少应具有如下特征：　　1.强调“主权”在“民”　　在民主国家，“国家的意志”实际是社会公众（纳税人）意志的集合。公众（纳税人）、国家、政府、财政部门等关系，实际上是一系列的委托代理关系

5、，公众是最终委托人。在政府与纳税人的委托代理关系中，纳税人是主人。公共财政的决策权表面为政府，实际上纳税人拥有决策权，是决策主体，政府只是代其执行决策。在财政税收方面，制定何种税收，对什么征税，征多高水平的税收，要不要征税，由纳税人直接作出原则性决定，由政府实施。不经纳税人同意，政府不得擅自收费、征税。在财政支出方面，公共物品的支出规模，财政支出如何安排是由公众自下而上的公共选择出来的，公众有健全畅通的民主机制和民主程序来表达个人的偏好，个人多样化、有差异的需求偏好能得到充分和同等的尊重，而不是由政府垄断其决策权和选择权。公共物品是否需要，需要多少是由社会公众根据其需求偏好决定，而

6、不是由政府直接决定。对社会福利及福利增进的最终评价者是社会公众而不是政府。　　2.强调公平、公正的财政　　民主财政的公平与公正主要体现在政府之间提供公共物品的责任分工上、政府与公众之间的支出与受益关系上。所以它还要求在政府之间，按照公共物品的受益范围，由中央政府提供全国性的公共物品，地方政府提供地方性的公共物品。在政府与公众之间，政府提供公共物品方面，政府与民众（纳税人）之间的关系不是统治与被统治的关系，而是一种特殊的交易关系，政府向民众提供公共物品和公共服务，民众向政府交纳税收。税收是政府提供公共物品、公共服务的报酬，是民众购买公共服务的价格。权利义务在税收关系中对等，是民主财政

7、的本质要求，也是公平、公正的社会理念在财政领域的体现。公平、公正不仅体现在纳税人与政府之间，在纳税人之间税负的分摊上也应考虑各自支付能力的差别，相同的人应给予同等的对待，不同的人应给予区别，以保证所有社会成员都有同等发展的机会与权利。因此，公众从公共物品中的受益水平，应与其支出水平相一致，支付了同样的费用，就应享受相同水平的服务。　　3.民主财政的核心是权利监督、权利制约　　发挥权利有效监督、制约财政活动作用的前提条件，是社会公众拥有民主权利特别是选举权和自由迁移权。