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1、项继权台湾基层治理的结构与特征摘要：台湾的乡村治理表现为“自治”与“行政”的双轨制,体现出明显的多元治理特征,不仅强调政府和行政的力量,也注重调动社会参与,发挥农民协会、社团组织及志愿者组织的作用;台湾的农会组织集经济性、教育性、社会性和政治性四大功能于一体,发挥了组织、管理和服务的作用;台湾基层实行竞争性的选举制度,但“派系之争”、“族群分裂”及“黑金政治”对地方治理和政治民主产生了很大的冲击,其经验教训值得大陆吸取。 关键词：台湾基层治理;结构;特征 2009年4月23-30日,我们一行五人赴台进行了为期一周的访问和考察。在台期间,我们与
2、一些专家学者进行交流,访问了台北县坪林乡的乡公所和乡农会,台北市大安区成功社区及台北县的一些部门,与有关负责人及一些民众进行了座谈。本文基于此次考察及前期研究,对台湾基层治理的一些特征进行简要的评述和分析。由于此次实地调查的地方有限,时间很短,无力进行全面的判断和深入的分析,只是表达一些初步的观感,为人们了解当前台湾基层治理的状况及后续研究提供素材和参考。 一、“自治”与“行政”:双轨制的乡村治理结构 到达台湾的第二天,我们就赴台北县坪林乡进行调查,参观了乡公所及乡议事厅并与王潮清乡长及有关人员进行了座谈。据了解,台北市辖10市4镇15乡
3、,坪林乡是台北县以下的一个乡。坪林乡位于台北县之东南端,台北至坪林仅须二十分钟车程。其东与宜兰县之头城、礁溪相连,东北与台北县之双溪毗邻,北接平溪乡,西北及西邻石碇乡,西南接乌来乡,四周均为高山峻岭环绕,境内少平地而多陡坡。全乡面积170-83平方公里,为台北县之第三大乡。全乡有7村78邻,2387户,6544人(2009年3月)。坪林乡是台北市的水源地,也是环境特别保护区(水源保护区)。全乡最重要的经济来源是茶叶种植和生态旅游。乡民百分之八十以上为茶农,生产“文山包种茶”,茶园面积近1千公顷,全年收益约五亿元(新台币)。 从宏观来看,台湾的乡
4、村治理结构可分为四大系统,一是“乡(镇)公所---里(村)”系统,主要职能是行政管理和公共服务,如教育、医疗、道路等基础建设、环保、维持社会稳定等;二是“农会---产销班”系统,主要职能是直接服务农民经济活动,如金融服务、技术服务、生产规划、生产资料供应、产品开发、生产管理、产品营销、品牌管理、价格保护等;三是立法院议员和乡民代表系统,主要职能是收集民意、反映民意,监督“政府”,为所代表的民众争取权利;四是“党---社团组织”系统,主要职能是宣传党派主张,执掌政权或监督“政府”,“做好事、争民意”等。坪林乡乡公所设乡长1人,负责全乡政务并指挥监督乡公
5、所各部门及人员。乡公所内设民政课、财经课、社会课、行政课、观光课、人事室、主计室、托儿所、灾害应变中心、图书馆、清洁队。除此之外,在坪林乡还设有一些上级派驻机构,主要有台北县坪林乡户政事务所、台北县坪林乡农会、坪林分驻所、坪林民众服务社、坪林邮局、坪林乡党部、坪林卫生所等等。乡公所人员编制为103人,其中,清洁队人数最多,正式队员9人,加上其他聘用人员共有50人。乡公所下设有村和邻,村有村长、邻有邻长,均是民选的。不过,只村长拿政府补助,邻长没有补助。每个村有一名干事,编制在乡,由乡选派,在村工作。 1945年国民党政权接管台湾后,在台湾实行由
6、“中央政府”委派省、县市长专权治理的地方制度,1950年下半年开始进行地方行政首长的选举和建立各级地方“民意机构”,也就是地方自治制度。同年7月开始选举各县、市议员,10月选举第一届县、市长。乡镇也设乡镇代表会,乡长、区长、镇长、村长、里长等亦同时由民众选举。坪林乡现任乡长也是选举产生。不过,乡公所政府办公人员除乡长秘书是由乡长任命外,其他人员均是通过公务员考试后统一录用派遣,乡长无权直接选任和罢免,但有考核、监督权,其考核评语直接影响到在职人员的升迁,由此保持对公所在职人员的监督及统一指挥。乡公所的职能范围较广,像清理垃圾之类的事务也归其负责。为了
7、保护环境,农村的垃圾是不能随便丢弃的,家庭要做初步的分类处理,再由乡公所的清洁队集中处理。受益人出部分费用,垃圾回收也有收入,不足部分由财政补贴。垃圾中的有机物,会加工成有机肥料,几乎每个县都有用生活垃圾加工成有机肥料的加工厂。 乡公所还处理一些突发性事情,如防止禽流感。上级所拨付的禽流感经费,乡公所会通过农会或里等组织,将经费补贴到采取了防范措施的主体。但是诸如农牧业技术等服务工作,不是乡公所的直接职能,主要由农会直接承担,农会可以申请“政府”技术推广补贴,但推广的技术必须符合农业产业规划政策。“一乡一品”的特色农业、优势农业发展,是台湾各个
8、乡镇追求的农业发展方向。 台湾乡村的乡民代表由乡民直接选举产生,并组成乡民代表会,监督乡公所和乡长行政
