公众参与预算制度研究

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1、公众参与预算制度研究关键词:预算法；协商民主；公众参与；公共财政内容提要:公众参与预算制度是公共预算与民主政治互动的立法回应。我国现行《预算法》没有规定此项制度。本文从理论与制度层面分析了协商民主的现实意义、公众参与预算的政治功能以及国外相关制度的推行。针对我国预算体制存在的参与障碍，作者分析了公众参与的有利环境与条件，特别是地方政府制度创新与典型案例的思路突破，并建议《预算法》修改时确立民主预算理念，增加预算征询、听证、绩效评价、教育等公众参与制度。一、序论立法上指称的预算或公共预算是一个多维度的社会现象[1]：在技术上，预算是量化国家未来投入

2、与产出的财务会计指标；在内容上，预算是国家未来行动的目标与方向；在形式上，预算是立法机关审议通过的规范性文件。当我们把这些维度同时纳入社会运行情境时，预算便呈现出夹杂公共性、民主、决策、福利、廉政等语汇的复杂景象。预算是一个政治过程，这是公众透过“神秘”的预算帷幕得出的经验判断。的确，真实的预算过程都是政客、官僚与知识精英垄断着话语权，公众长期被隔离在决策“黑箱”之外。其结果是：公众对理当关注的公共事务缺乏热情，政府权力因之失控，不断增加的行政成本又转向侵蚀公众的财富与福利，使得预算的公共性难以实现。当前，我国预算过程中公众的主体缺失正遭遇两方面

3、冲击：一方面，随着经济理性与法治精神的弘扬，公众的主体意识开始觉醒，自发性公众参与实践逐渐增多；另一方面，随着经济与政治体制改革的推进，“公众参与”已经写入国家政策并且成为和谐社会的重要目标。缘此，将公众参与纳入预算制度是一个良好时机。近年来，国内的政治学、宪政学、公共行政学等学科开始关注公共预算并有大量著述，但其中涉及公众参与预算的并不多见，即便是关于预算民主的研究，也主要夹杂在财政透明度、财政民主以及预算监督改革等主题中。作者认为，我国当前的预算改革及其立法需要强化公众参与理念，这不仅有助于提高传统“行政预算”体制的运行效率，也有助于促进民主

4、法治在“公共预算”中的落实。布坎南指出，包括税收和财政支出在内的大多数政治决策，应当普遍适用于政治生活中的所有阶层和团体。[2]这种对预算决策的民主安排，是基于民本思想的制度想象，也是预算立法极力接近的目标。基于此，本文依托现有五、结语我国《预算法》是社会主义市场经济体制创立伊始的产物，它框定了政府管理预算的组织构架与权责配置，却没有预留随时代变迁而张弛的空间，比如，在包括预算周期、编制基础、预算草案修改、地方债券发行、绩效评价以及公众参与等制度运行上，经常需要中央政策和地方性知识予以补充。目前，实施14年之久的《预算法》已经进入彰显公共财政与民

5、主预算理念的时期。为适应形势与政策发展要求，《预算法》的修订不仅要考虑国家政策的民主导向，还要考虑社会治理中不断出现的制度创新，这是一个政策选择和政治权衡的过程。[27]具体而言，《预算法》可以从下述方面安排公众参与预算制度：其一，在总则中确立公共预算、民主预算以及公众参与预算的理念与内容。确立公共预算旨在说明我国已经进入倡导公共管理与公共服务的时代，立法需要体现时代特色和要求。民主预算是公共预算的核心，是“以人为本”理念的反映，它可以作为预算立法的一项基本原则，体现在预算过程的各环节。公众参与是民主预算理念的运用，可以独立为一项基本制度，以维持

6、预算立法与现行民主决策政策的统一。[28]其二，在预算决策、执行与绩效评估过程安排相应的公众参与制度，体现公众参与的过程化，具体方案包括：(1)预算征询制度。各级政府在编制预算方案时，事先对关系公众利益的重大事项（如基础设施投资、税费调整）征求意见，尤其是关于预算支出项目的可行性和不可行性意见。预算征询可以采取问卷、网络调查、座谈会等形式。(2)预算草案公开制度。除涉密信息外，预算草案在发放给人大代表审议时，也同时向公众公开，即“双公开”制度。草案公开可以让公众知晓并关注预算安排，为后续监督提供依据。公众对草案的反馈意见可以为预算修改提供参考。此

7、外，预算修正案、预算调整案、预备费动用案、预算执行情况报告、决算案、预算审计报告、政府财务报告等文件，均应当通过正式程序向公众公开，或者公众能够便捷查询。(3)预算听证制度。各级人大建立预算审议听证会制度，邀请社会各利益集团代表以及专业人员（如财务人员、法律工作者）参与讨论。听证会可以是草案向社会公开后意见反馈的一种形式。(4)预算执行监督制度。预算方案在执行中细化成具体的政府行为和公共项目，公众可以凭借不同身份参与预算的具体收支活动，预算执行中的公众监督因此成为预算立法上最重要的公众参与。不过，这种决策后参与的“纠错”功能并不如决策时参与的“预

8、防”功能，监督成本也比较高。(5)预算绩效公众评价制度。预算绩效评价是对年度或者项目预算支出的执行结果进行的综合性考核，以衡量政府履责和