公众参与预算制度研究_论文

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1、公众参与预算制度研究关键词:预算法；协商民主；公众参与；公共财政内容提要:公众参与预算制度是公共预算与民主政治互动的立法回应。我国现行《预算法》没有规定此项制度。本文从理论与制度层面分析了协商民主的现实意义、公众参与预算的政治功能以及国外相关制度的推行。针对我国预算体制存在的参与障碍，作者分析了公众参与的有利环境与条件，特别是地方政府制度创新与典型案例的思路突破，并建议《预算法》修改时确立民主预算理念，增加预算征询、听证、绩效评价、教育等公众参与制度。一、序论7/7立法上指称的预算或公共预算是一个多维度的社会现象[1]：在技术上，预算是量化国家未来投入与产出的财务会计指

2、标；在内容上，预算是国家未来行动的目标与方向；在形式上，预算是立法机关审议通过的规范性文件。当我们把这些维度同时纳入社会运行情境时，预算便呈现出夹杂公共性、民主、决策、福利、廉政等语汇的复杂景象。预算是一个政治过程，这是公众透过“神秘”的预算帷幕得出的经验判断。的确，真实的预算过程都是政客、官僚与知识精英垄断着话语权，公众长期被隔离在决策“黑箱”之外。其结果是：公众对理当关注的公共事务缺乏热情，政府权力因之失控，不断增加的行政成本又转向侵蚀公众的财富与福利，使得预算的公共性难以实现。当前，我国预算过程中公众的主体缺失正遭遇两方面冲击：一方面，随着经济理性与法治精神的弘扬

3、，公众的主体意识开始觉醒，自发性公众参与实践逐渐增多；另一方面，随着经济与政治体制改革的推进，“公众参与”已经写入国家政策并且成为和谐社会的重要目标。缘此，将公众参与纳入预算制度是一个良好时机。近年来，国内的政治学、宪政学、公共行政学等学科开始关注公共预算并有大量著述，但其中涉及公众参与预算的并不多见，即便是关于预算民主的研究，也主要夹杂在财政透明度、财政民主以及预算监督改革等主题中。作者认为，我国当前的预算改革及其立法需要强化公众参与理念，这不仅有助于提高传统“行政预算”体制的运行效率，也有助于促进民主法治在“公共预算”中的落实。布坎南指出，包括税收和财政支出在内的大

4、多数政治决策，应当普遍适用于政治生活中的所有阶层和团体。[2]这种对预算决策的民主安排，是基于民本思想的制度想象，也是预算立法极力接近的目标。基于此，本文依托现有文献，从理论、制度与案例三个层面阐释公众参与预算的合理性与可行性，并对我国《预算法》修改的制度创新提出建议。二、理论视角7/7公众参与理念可以溯源至直接民主理论。民主理论经过流变，大致呈现两种理路：一是发端于古代雅典，主张公民普遍参与的直接民主；二是以选举为中介组成代议机制的间接民主。在文化多元主义与社会复杂性困境里，直接民主无法实现每个人亲自参加与其利益相关联的所有决策，代议民主便取而代之成为主流形式，而代议

5、民主又局限于精英群体，无法回应社会公众的多样性和差异性。孰优孰劣，似难有定论。对此，巴伯提出“弱势民主”与“强势民主”概念，认为身份认同的公民通过政治参与可以创造具有公共性的共同体，这种参与属于强势、真正的民主，它可以补充建基于个人主义的代议民主（弱势民主）的不足。[3]强势民主理论作为参与民主复兴的代表，在学界更多被“协商民主”概念所替代。自约瑟夫·毕塞特1980年首次使用该概念后至20世纪90年代晚期，协商民主已经成为大多数民主理论的核心，其基本含义是：公民通过自由平等对话、讨论等方式参与公共决策和政治生活。7/7协商民主理论为促进公众参与预算打开一扇窗口，而预算本

6、身承载的公共性也蕴含着公众参与的巨大空间。如前所言，预算是一个政治复合体，它不仅承载着社会经济政策，还能说明法律的义务和政府的职责。[4]无论从哪一个视角，公众都会被纳入预算的范畴，比如向国家缴纳税费、接受教育医疗服务甚至于对社会现象表示不满。只不过，因代议机构依照法定程序控制着预算全过程，公众对预算的认知才停留在可以观察的税收、公共开支与政府绩效等表象上，至于收支项目是否合理、资源分配是否公平，便不得而知。显然，我们需要区分预算的技术功能和政治功能，重视预算对政治过程的积极影响。只有这样，我们才可能真正体会预算的价值并进一步挖掘公众参与的意义。这一点，可以从预算制度的

7、兴起及其在美国的推广来说明。预算始自13至14世纪的英国。其时，新兴资产阶级为限制皇权，要求政府不得擅自征税，并须编制收支表提请议会审查。之后，经过财政统一、收支审计等制度构建，英国于19世纪70年代完成了向预算国家的转型。[5]与之前的税收国家相比，预算国家制定有预算立法，通过预算规范将政府行为约束在可预见范围。在此意义上，预算法是一部约束政府行为的财务立法，它为公众了解并监督政府行为及其绩效提供了技术工具。但是，包括预算规则、财务术语、报表等在内的技术规范并不是普通公众可以理解的。倘使公众不能将预算财务数据翻译成具体的政府行为与事实，