中国特色的土地制度发展与创新

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1、上海国土资源ShanghaiLand&Resourcesdoi:10.3969/j.issn.2095-1329.2012.03.009中国特色的土地制度发展与创新何　芳（同济大学经济与管理学院，上海200092）摘　要：我国土地制度自建国以来，特别是改革开放至今，发生了巨大变革。本文从土地产权制度、土地利用管理制度、土地市场管理制度、土地行政管理制度四个方面对我国土地制度体系进行系统化梳理，并就具有中国特色的核心创新制度发展的理论基础、发展过程、特征与作用进行分析；对这四个层面制度的完善提出了发展方向和建议。关键词：土地制度；发展与创新；中国特色中图

2、分类号：F301文章标识码：A文章编号：2095-1329(2012)03-0032-051980年以前，我国城市土地实行无偿、无限期、无1中国特色的土地制度体系流动的划拨土地使用制度。土地有偿使用制度萌芽最早制度最一般的含义是大家共同遵守的办事规程或可追溯于20世纪80年代初向外资企业征收场地使用费以行动准则，土地制度是指一切与土地问题相关的制度。及1982年深圳特区开始征收城市土地使用费。真正意义改革开放以来，我国已经建设了具有中国特色的土地制上的有偿、有限期、有流动的土地使用实践源自1987年度，具体包括土地产权制度、地籍管理制度、土地利用9月深

3、圳土地使用权的有偿出让试点；1987年11月颁布管理制度、土地市场管理制度和土地行政管理制度（土的《上海市土地使用权有偿转让办法》则是该制度首次[1]地管理体制）等（图1）。立法。1988年4月修改《宪法》和《土地管理法》，明确规定土地使用权可以依法转让；1990年国务院发布55号令《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让转让暂行条例》，基本建立了商业、旅游、娱乐、金融和商品住宅等经营性用地有偿使用制度。2002年5月，国土资源部颁布的11号文《实行招标拍卖挂牌出让土地使用权的规定》和2003年6月11日颁布的《协议出让国有土地使用权的规定》，规范了经营

4、性用地出让的招拍挂与协议制度。2006年《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》中明确要求：“工业用地必须采用招标拍卖挂牌方式出让”，首次将工业用地纳入招拍挂制度。2007年图1　我国土地制度体系框架Fig.1China’slandsystemframework《中华人民共和国物权法》第136条“建设用地使用权2中国特色的土地产权制度创新可以在土地的地表、地上或者地下分别设立”，首次将地下空间使用权纳入土地有偿使用范围。至此，我国建我国土地实行的社会主义公有制，即全民所有制（国有土地）和劳动群众集体所有制（集体土地），这收稿日期：2012-06-11是

5、全部土地经济关系的基础。特定历史条件，也是我国修订日期：2012-06-18土地制度的根本。根据2007年3月16日通过的《中华人作者简介：何芳(1964-),女,博士,教授,建设管理与房地产系副主任.主要从事城市与区域经民共和国物权法》，土地所有权、土地用益物权和土地济,土地及房地产等研究.担保权具有物权属性，土地用益物权包含：土地承包经电子邮箱：heyoufang@263.com营权、建设用地使用权、宅基地使用权和地役权。我国联系电话：021-65981802基金项目：国家自然科学基金项目“城市土地用途变更利益分配土地产权制度改革主要集中在土地使用

6、权制度的创新。及产权流转机制研究”(71073110)2.1基于地租理论，创建了城市土地有偿使用制度322012年第33卷第3期ShanghaiLand&Resources上海国土资源立了非经营性用地的划拨土地使用权制度、经营性用地法》又专门对乡（镇）村建设用地做出了明确的规定：和工业用地的出让转让使用权制度、国有企业改制中土“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租地使用权作价入股与授权经营制度，以及土地使用权转用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法让、出租、抵押、终止与回收等完备的城市土地使用权取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形

7、致使土地使制度体系。该制度的设立是我国土地制度的最大创新制用权依法发生转移的除外”。《担保法》规定：“乡度，摒弃了以往对土地资源管理的既有认知，构建了土（镇）村企业的土地使用权不得单独抵押。以乡（镇）地资源与资产双重管理的理念，为我国30多年城市建设村企业的厂房等建筑物抵押的，其占用范围内的土地使与发展、土地管理事业和房地产行业发展发挥了不可替用权同时抵押”。1996年9月，苏州市颁布了《苏州市代的关键性作用。农村集体存量建设用地使用权流转管理暂行办法》，集2.2基于产权分离理论，建立了农村集体土地承包经营体建设用地使用权流转试点正式启动。2009年3

8、月国土权制度资源部下发的《关于促进农业稳定发展农民持续增收推自建国以来，我国农村土地产权制度依