集体建设用地市场化流转制度研究

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1、集体建设用地市场化流转制度研究武汉市土地交易中心第一部分 研究背景   建国后到改革开放前，我国围绕土地问题不断探索，先后进行了土地革命、农业合作化、人民公社三个社会发展阶段，实现了由土地封建地主所有向土地农民私人所有私人经营、土地私人所有集体经营、土地集体所有集体经营的三次转变。十一届三中全会之后，我国农村进行了土地产权制度改革，废除了人民公社制度，实行家庭联产承包责任制，焕发了亿万农民的积极性，极大地解放了生产力，取得了骄人的成绩，直接导致了20世纪70年代末80年代初农业和农村经济全面高速增长。1990年，《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》正式颁布实

2、施。从此，我国城镇国有土地使用制度改革不断深化，城市国有土地市场经过10多年的发展，取得了显著成效。国有土地市场的建立为城市发展筹集了大量资金，使城市基础设施建设走上了良性循环之路。而农村集体土地，在国家法律、法规的限制下至今仍然不能进入土地市场，使用权的流转受到严格限制，农村集体土地市场发育不健全，严重滞后。在农村经济发展缓慢，城、乡居民收入差距逐年扩大的背景下，集体土地作为重要的生产要素，却无法合法地参与市场流动。   随着国民经济的发展，集体土地的历史使命已由改革开放前的单一的保证粮食安全转变为如今的多元化服务。在全国各地，集体建设用地自发进入土地市场，隐

3、性流转己成为普遍现象。实践的发展迫切要求解决农村集体土地尤其是集体建设用地能否流传以及如何流转的问题。但国家有关集体土地使用权出让、转让的全国性法规至今没有出台。法律制度的欠缺，使得农民无法合法获得其相应的财产主体地位，分享社会发展的成果。旧的制度框架己无法适应经济发展后对集体建设用地流转的需求，集体土地使用制度创新成为广泛关注的热点、难点。   集体建设用地使用权的流转起源于20世纪90年代初，它与小城镇建设、乡镇企业的发展、企业经营机制的转换密切相关。20世纪80年代中期，在土地所有权公有制度的刚性约束之下，理性的中国农民不得不在搞活农村土地使用权上继续探索

4、实现“利润最大化”的方式。于是，转让、转包、抵押、出租、转租、入股、拍卖等各种土地使用权流转方式不断涌现，并取得了一定的制度绩效，促进了当地农业和农村经济的发展。到了九十年代，由于一部分乡镇企业特别是很多村办企业，由于规模小、技术含量低，在市场中渐渐失去竞争力，有的倒闭，有的被实力较强的同类企业兼并，有的走上合资、联营的道路。在乡镇企业转制的过程中，土地资产的处置问题成为一个全新的命题。在此过程中，不少被兼并或参加联营的乡镇企业采取将企业原有土地抵作固定资产作价入股的方式，使企业所拥有的集体土地使用权发生了事实上的流转。而在乡镇企业推进产权制度的改革中，乡镇企业

5、的投资主体发生了很大变化，投资者在要求获得土地使用权的同时，还要求获得土地资产的经营权。由此进一步产生了对集体建设用地使用权流转的需求。集体建设用地使用权的流转解决了不少乡镇企业在转制过程中所遇到的难题，同时也给一些急需用地的企业提供了一条新的思路：如果集体建设用地使用权可以这样获得，就省去了许多“麻烦”—用地指标申请、缴纳有关税费等等。于是，这种交易逐渐蔓延，集体建设用地的隐性市场悄悄形成并迅猛发展起来。当前在全国各地，农村集体建设用地市场不断扩大。   2002年之后，在全国房价持续上涨的情况下，一些乡镇、村队等基层政府打着“新农村建设”、“农民上楼”的旗号

6、行房地产开发之实，出现了侵占集体土地，兴建别墅出售，以牟取暴利的现象。全国许多城市的城乡结合部都出现了大量“小产权房”，有关农民宅基地转让争议已经成为社会舆论焦点。除“小产权房”外，违法建设者往往采取“以租代征”形式，与集体土地所属的村委会签署土地租用协议，自己投资兴建工厂、库房，开展生产经营活动或出租牟取利益。农村集体建设用地流转已经由过去的隐性流转逐渐转为显性流转，但由于缺乏土地行政管理部门的管理，多为集体经济组织与企业或企业之间的私下交易。这种自发的流转带来了一系列问题，如耕地保护问题，由于缺少政府部门的管理和监督，不少地方把一部分农用地私自转用，作为集体

7、建设用地进行交易，严重影响了耕地保护政策。再如新的集体土地使用者的权益保护问题，由于是私下交易，未到土地管理部门办理登记手续，交易不能得到法律保障。农村集体土地流转中出现了许多新的苗头，但由于法律界限不明确，不仅造成管理上的难度，而且查处起来也十分的困难。   我国作为一个农业人口占绝大多数的农业大国，城乡之间的差别历来存在，且现已形成了较大的体制惯性，严重制约着社会主义市场经济体制的完善。由于长期实行城乡分割的二元制度安排，建设用地市场也被人为地割裂开来。国有建设用地市场自推行土地制度改革以来，以招、拍、挂为主要形式的国有土地出让制度逐步形成，市场体系不断完善

8、。而集体建设用地由于流转