浅谈行政管理体制垂直模式与属地模式效能比较—以安全生产监督为例

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1、浅谈行政管理体制垂直模式与属地模式效能比较—以安全生产监督为例　　我国行政管理模式及调整动因　　浅谈行政管理体制垂直模式与属地模式效能比较—以安全生产监督为例　　我国行政管理模式及调整动因　　我国政府的行政管理体制长期实行条块结合，以块为主，分级管理的属地管理模式。属地管理模式下，各级地方政府全面负责地方治理，并由其所属职能部门去实现地方事务的制度性安排。谢庆奎认为通过层级化把整个行政区域切成为块块，又通过各层级对应的部门把块块切成了条条，从而形成条块结合的体系。条与块作为我国行政管理体制的基本结构，在不同的历史时期、不同的领域，条与块不同的结构关系影响并决定着政府的行政管理体制模式。关于我国

2、政府的行政管理体制模式在相关的法律中都有明确的规定，如《国务院组织法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》。大致是说，国务院领导全国行政事务，是全国人大及其常委会的执行机关;地方各级人民政府是各该级人大的执行机关，领导并组织地方行政事务，接受国务院的领导。在县以上人民政府设置相应的职能部门，管理经济和社会发展事务。由此就形成了政府管理行政体制的条管和块管模式。条管是指中央、省直接管理一些行政机关单位、部门，这些单位的人员都由中央或省直接任命，财、物及业务也都由中央或省直接管理。由国务院直管的条条，设置分为跨行政区域和行政区域两类。跨行政区域的条管又称为全国范围内的垂管，这类单位有

3、海关、人行、民航、国家煤矿安全监察局等;行政区域的条管又称为省(自治区、直辖市)垂管，这类单位有地税、国土、工商、质监等。块管指的以行政区域划分为基础，行使区域范围内的国家治理。其政府的职能部门受该级人民政府的领导，在业务上接受上级对口职能部门的指导。如县文广新局是县人民政府的职能部门，受县人民政府领导，其局长任命由县人大或者常委会决定，副职则由县人民政府决定，业务上受市教育局指导。但县公安局的块管模式，又有别于教育局，呈现出双重领导的特征，类同于监察、审计，其人事任免要得到县政府和上级对口职能部门的认可。那么在一定的时期，政府到底采取条管还是块管还是条块结合，也是基于一定的现实土壤。中央适时

4、收放权。新中国成立之初，我国在行政管理体制模式上，尤其是第一个五年计划期间普遍采用了纵向领导方式，地方政府的职能部门对上级的相应职能负责，一直延续到北京的部委。这一制度使中央部委实现对行政管理最大的控制，并促进了下级专门部门的发展。　　进入改革开放以后，为了提高地方政府发展地方经济的积极性和创造性，中央给各级人民政府下放了部分权力，尤其是人事任免权、物品支配权、分税制的施行增加了地方政府的财政使用权，在行政管理体系中的条块关系中，条条局面开始由中央集权向块管的属地管理模式松动。在属地管理模式下，地方政府管理地方事务，为了促进经济的快速发展，各地政府积极招商，完善了有利于促进经济发展的基础设施建

5、设及良好的外部环境。但在发展经济的过程中，一些地方政府片面追求经济增长率而降低了生态、安全标准，扭曲的政绩观和官员考核激励机制，使地方保护主义抬头。鉴于此，公众认为，实行条管要比块管更有必要。中央规避权力失衡。我国行政管理模式实行条管是为了规避地方政府权力越界与超限，使条块权力在动态调整中达到均衡。金太军和赵晖等认为：中央与地方关系的调整从传统体制下的行政分权逐渐朝行政性分权和经济性分权相结合的方向发展，调动了地方政府的积极性和创造性，极大地解放了地方生产力。但随之也产生了中央与地方行政权力的平衡问题。因为实行属地管理模式后，权力的下放使得地方借发展地方经济而大行地方保护主义，中央集权受到了地

6、方分权的挑战，产生了诸如生态恶化、环境污染、土地利用效率低等问题，为了解决此类问题，中央将一些重点领域的部门行政权力收归，力图实现集权与分权的动态平衡。陈泽伟认为：近10年来，相对于块块管理，条条管理即垂直管理有加强的趋势。换句话说，当初逐渐在越来越多的部门实现垂直管理就是为了规避中央权力下放的负效应，而使得集权与分权实现动态均衡，解决条块冲突与矛盾。　　垂直模式与属地管理模式的效能比较　　垂直模式与属地管理模式的特征区分。两种行政管理模式的特征区分表现在三个方面：一是表现在组织体系中。垂直管理模式下的地方职能部门从属于中央人民政府和上级主管职能部门，职能部门在一定的地区履行职责发挥功能，但人

7、、财、物权由中央或者省级人民政府决定;属地管理模式下的地方职能部门从属于当地各级人民政府，其人、财、物权由对应级别的人民政府决定。二是表现在与地方政府的关系上。垂直管理模式下的职能部门与该级人民政府的关系相对独立，对中央和省级政府负责;属地管理模式下的职能部门执行该级人民政府的行政指令，对该级政府负责。三是表现在上下级职能部门的关系上。垂直管理模式下的职能部门上下级之间是领导与被领导的关系;属地管