解读强地方债审计对城投业的影响0826

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1、解读史上最强地方债审计对城投业的影响研究发展部杨乐【摘要】国家审计署于7月末宣布将组织全国审计机关对政府性债务进行审计的消息，引起了社会的广泛关注。此次审计加入了对于四级地方政府债务中问题最为突出的乡镇政府债务的清查，相较2011年地方债审计而言，此次审计范围更广、级别更高且过程更为严密，被业内冠作“史上最强审计风暴”。本文对历次审计署清查地方债的情况进行了详致的回顾，并全面揭示了此次中央突审地方债的立意及重点，同时，笔者也据实客观的就此次审计风暴，在远期和近期或对地方政府及城投公司融资带来的变化与影响，给予了深刻评析及应对提议。2013年7月28日，审

2、计署发出通知：根据国务院要求，将组织全国审计机关对政府性债务进行审计。8月1日，这场摸底政府性债务的“雷霆行动”在全国范围内展开。本次审计是最近三年来，审计署第三次政府债务审计。与前两次不同的是，本次审计范围广、级别高且过程严密，被号称为“史上最强地方债审计风暴”。一、历次审计署清查地方债务情况回顾我国地方政府负有偿还债务最早发生在1979年，有8个县区举借了政府负有偿还责任的债务，此后，各地开始陆续举债。2008年美国次贷危机爆发，债务危机进入中国视野，而为了应对由于美国次贷危机引起的我国经济快速下滑，中央政府推出大规模的政府刺激计划，地方政府也11顺

3、势推出各种建设计划。由于地方政府在2011年前并不能自行发债，所以地方政府的举债融资缺乏规范，举债程序不透明。大部分地方政府通过融资平台公司举债，一些是由政府机构违规提供担保来获得债务资金，有的政府部门和单位甚至直接举借债务。基于此，2011年审计署集中清查全国地方政府债务，发布2011年第35号文件《全国地方政府性债务审计结果》。首次审计结果显示，截止2010年底，全国地方政府性债务余额10.7万亿，其中政府负有偿还责任的债务约为6.7万亿，占62.6%。其中融资平台公司债务4.97万亿，约占所有债务46.6%，政府部门和机构债务2.49万亿，占债务2

4、3.3%。在共10.7万亿债务中，地方政府承诺用土地出让收入偿还的债务为2.54万亿，占债务约23.7%。高速公路建设债务余额1.11万亿，占债务余额10.4%，政府主要负有担保责任，主要依靠借新还旧，其借新还旧率达到54.64%。2010年第全国地方政府债务举借主体资料来源：公开资料2011年3月-5月，审计署对全国地方政府性债务进行全面审计（《国务院办公厅关于做好地方政府性债务审计工作的通知》（国办发明电〔2011〕6号）），当时只包括省、市、县三级地方政府，11涉及25590个政府部门和机构、6576个融资平台公司、42603个经费补助事业单位、2

5、420个公用事业单位、9038个其他单位、373805个项目，共1873683笔债务。2012年11月至2013年2月，审计署对15个省、3个直辖市本级及其所属的15个省会城市本级、3个市辖区，共计36个地方政府本级自2011年以来的政府性债务情况进行了审计。涉及903个政府部门和机构、223个融资平台公司、1249个经费补助事业单位、83个公用事业单位、273个其他单位、22240个项目，共75559笔债务。第二次审计结果显示，截至2012年底，这36个地方政府本级政府性债务余额为3.85万亿，比2010年增加4409.81亿元，增长了12.94%，2

6、011年举债占全部债务16.4%，2012年举债占全部债务的29.7%。其中融资平台公司和其他单位债务余额增长较大，增长比率分别为22.50%和32.42%。2012年底债务余额中，银行贷款和发行债券分别占78.07%和12.06%，仍是债务资金的主要来源。2012年底发行债券、其他单位和个人借款增长较大，分别比2010年增加62.32%和125.26%，其中发行债券中的短期融资券和中期票据增长比率达113.40%。此外，审计署于7月末对审计数据的更新结果显示，两年来审计的36个地区债务，有4个省和8个省会城市本级增长率超过20%，有9个省会城市本级政府

7、负有偿还责任的债务率已超过100%，最高达189%，若加上政府负有担保责任的债务，债务率最高可达到220%。但审计署对有问题的911个省会城市具体名单却只字未提。据研究机构估算，15个目标省会城市中债务压力排名最高的10个为：南京、成都、广州、合肥、昆明、长沙、武汉、哈尔滨、西安和兰州。15个省会负债/公共财政预算收入排名15个省会负债/GDP排名资料来源：公开资料根据2010年和2013年审计署债务统计，我们估算截至2013年6月份地方债、城投债和地方政府融资平台共有债务约13.48万亿。同时地方政府其他债务，包括地方政府和单位直接举债、事业单位举债和

8、其他单位举债、地方政府负有担保责任和其他连带责任等债务约为6.98万亿。这些债务