城市灾害应急管理体系建设张玉英

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1、城市灾害应急管理体系建设对外经济贸易大学张玉英什么是城市灾害城市灾害是指由于发生不可控制或未加控制的因素造成的，对城市系统中的生命财产和社会物质财富造成重大危害的自然事件和社会事件。城市灾害几乎包含着灾害类型的全部，其灾害机理充满复杂的规律性。在《国家突发公共事件总体应急预案》中，把突发灾难性事件分为四大类，分别是：自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。应急管理的内涵应急管理是指政府及其他公共机构在突发公共事件的事前预防、事发应对、事中处置和善后管理过程中，通过建立必要的应对机制，采取一系列必要措施，保障公众

2、生命财产安全，促进社会和谐健康发展的有关活动。应急管理的内涵美国联邦应急管理署的定义，城市应急管理包括预防(prevention)、预备(preparation)、响应(response)和恢复(recovery)四个阶段。应急管理是一个动态管理，应急管理的四个阶段相互衔接，共同构成措施层，并通过对外围灾害层的抵御，以确保目标层的实现，即城市公共安全。应急管理是个完整的系统工程，可以概括为“一案三制”，即突发公共事件应急预案、应急体制、机制和法制。应急管理的内涵城市应急管理理论的归属城市应急管理理论归属于危机理论，它是

3、以社会事件、自然灾害、交通事故等为主题的危机理论，又称之为公共危机理论。城市应急管理理论的演变20世纪60—80年代，西方危机管理研究出现了一次高潮，研究领域从政治领域向经济、社会领域扩展。从自然灾害领域向公共危机管理领域扩展，相继出现一批具有影响力的理论著作。城市应急管理理论的发展演变20世纪后期，越来越多的国家开始重视此领域的研究。其中主要的研究机构有美国行政管理协会的危机管理分会、瑞典的危机管理研究和培训中心等。研究的趋势开始从定性研究向定量化研究转移，尤其重视微观技术性研究。在研究方法上，从单一学科研究转向多学

4、科研究。在研究的范围上，从自然灾害和政治领域向社会领域拓展。1994年，第一个国际性的应急管理组织——国际应急管理和工程协会成立，从而进一步推动了应急管理体系的深入研究。城市应急管理理论的发展演变20世纪80年代末以来，国际社会和各国政府开始重视对城市突发公共事件的研究和应对。1988年联合国环境规划署(UNEP)制定了《区域突发事件的认识与准备计划》2005年联合国减灾大会提出：“在所有的社会阶层，特别是社区，建立应急机制和提高应急能力’’，宗旨在于促使公众增强对区域中可能发生的突发公共事件的认识，制定合作行动计划，

5、特别是加强对突发公共事件的预防工作。我国城市应急管理体系的形成2006年1月8日，国务院发布《国家突发公共事件总体应急预案》。《总体预案》共6章，分别为：总则、组织体系、运行机制、应急保障、监督管理和附则。我国城市应急管理体系的形成《预案》的推出背后有一个完整的体系，即“一案三制’’，其中“一案”即总体预案，而“三制”即体制、机制和法制。国家在以人为本、依法规范、分级负责、资源整合、平战结合的大原则下，建立健全“一案三制”的应对体系。“一案三制”的应急管理体系一、应急管理体制体制也称为“领导体制”、“组织体制”。应急管

6、理体制也可称为行政应急管理体制，是行政管理体制的重要组成部分。应急管理体制通常是指应急管理机构的组织形式，也就是综合性应急管理机构、各专项应急管理机构以及各地区、各部门的应急管理机构各自的法律地位、相互间的权力分配关系及其组织形式等。应急管理体制是一个由横向机构和纵向机构、政府机构与社会组织相结合的复杂系统，包括应急管理的领导指挥机构、专项应急指挥机构以及日常办事机构等不同层次。（一）应急管理体制目前，世界各国大都设立了统一领导应对突发事件的专门工作机构，负责突发事件防范处置的综合协调。其中，主要包括两种应急管理体制模

7、式：一是单部门型；二是综合协调型。美国的应急管理体制我国的应急管理体制我国传统的应急管理体制是一种建立在政治动员基础上的平战转换和部门分割型体制，存在临时性、模糊性、协调不畅等问题。由于责权利界定不清，我国应急管理长期缺乏综合性协调机构，多龙治水、上下不畅，不同地区和部门在信息、资源、人力调动上不能共享、难以有效整合，这不仅导致各种设备和人力资源重复投入或大量闲置，也使得在突发事件发生时各地区、各部门职责不明，甚至互相推诿，最终致使丧失最佳抢险救灾时机。（二）应急管理机制应急管理机制可界定为：突发事件预防与应急准备、监

8、测与预警、应急处置与救援以及善后恢复与重建等全过程中各种制度化、程序化的应急管理方法与措施。从内涵看，应急管理机制是一组以相关法律、法规和部门规章等为基础的政府应急管理工作流程；从外在形式看，应急管理机制体现了政府应急管理的各项具体职能；从功能作用看，应急管理机制侧重在突发事件防范、处置和善后处理的整个过程中，各部门和单位如何通过