灾害应急体系建设研究

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1、我国灾害应急体系建设研究前言一、国外灾害应急体系建设的做法和经验二、我国灾害应急体系建设分析三、我国灾害应急体系建设的环境分析四、指导思想、基本思路和战略目标五、我国灾害应急体系建设的战略重点六、我国灾害应急体系建设的重大工程专项前言应急机制的建设和完善是各国政府不容回避的一项重大任务，是保障公共安全不可或缺的软件条件。本讲的核心内容可归纳为“转变框架体系，发展三个重点，落实十一个重大专项”。将现行的“一案三制”国家预案体系转变为“一法两制三支撑”总体框架体系，即建立“应急法律法规体系为前提，管理体制和机制为保障，灾害应急人才、资源和科技三支撑体系为基础”的国家灾害应急体系新

2、框架。（一）完善各级法律法规美国、日本、俄罗斯等建立了比较系统、完整的法规制度，英国、法国、德国以及印度也从法规方面体现了对应急管理的重视。1.重视紧急状态立法美国先后制定了多项应对自然灾害和紧急事件的法律法规。每一次灾害后，美国都要对相关法规进行修订，使之逐步完善。1976年美国国会通过的《国家紧急状态法》，是影响最大的应对突发公共事件的法律。它对紧急状态的宣布程序、实施过程、终止方式、紧急状态期限以及紧急状态期间的权力作出了详细规定。俄罗斯以宪法和紧急状态法为基础制定了100余部配套联邦法律、法规和大量总统令、政府令。其应对紧急状态的法律有《俄罗斯联邦紧急状态法》、《俄罗

3、斯联邦战时状态法》、《俄罗斯联邦反恐怖活动法》。紧急状态法启动以后即成为“小宪法”。2.完善各类规章制度美国2000年10月修订的《联邦灾难救济和突发事件救助法》中规定了自然灾害发生时联邦政府提供的基本生活用品保障范围。日本应对大规模自然灾害的法律多且细。英国政府于2008年年初公布了反恐法案，旨在应对由暴力极端主义分子对英国造成的不断变化的恐怖威胁。在日本，由各地方、各省厅、各单位危机管理机构编制的“危机管理手册”，涵盖各种危机事态的应对措施，包括事先预防、应急反应、事后恢复等内容，是日本危机管理机制中的重要一环。（二）理顺管理体制机制灾害应急是一个涉及政治、军事、经济、文

4、化和科学技术等很多因素的系统工程。面对突发灾害，如何控制、解决，要作出快速反应，采取得当措施。世界各国的应急管理体制，各有特点。1.明确统一协调指挥根据美国国会1976年通过的《国家紧急状态法》，总统有权宣布全国进入紧急状态。日本建立了由内阁总理大臣(首相)担任会长的安全保障会议、中央防灾会议委员会。在俄罗斯，应对突发性公共事件的最高法律《俄罗斯联邦紧急状态法》、《俄罗斯联邦战时状态法》等均由总统签发。2.理顺各级管理机制美国由专设机构处理、应对危机事件，包括管理、研究、监测、执行等工作。美国联邦应急事务管理局FEMA，既是一个直接向总统报告的专门负责灾害的应急管理机构，同时

5、又是一个突发公共事件应急管理决策协调机构。在俄罗斯，防灾救灾工作主要由紧急事务部负责，而反恐主要由联邦安全局负责。紧急事务部的主要任务是制定和落实国家在民防和应对突发事件方面的政策，实施一系列预防和消除灾害措施、对国内外受灾地区提供人道主义援助等活动。俄联邦安全局由反间谍局、反恐怖局、经济安全局等部门组成。日本建立了三个层次的危机管理体制，包括以内阁官危机管理体制为代表的国家级危机管理体制、都道府县级危机管理体制和中央机关掌管的各专业领域的危机管理体制。英国在出现重大危机或事故时，须启动中央政府的危机处理机制，即内阁应急决策小组（COBR），准确、及时地协调政府各相关部门并做

6、出高效决策。澳大利亚的紧急事务管理体系是以州为主体，分为三个层次，即联邦政府、州和地方政府。加拿大的应急事务管理体制分为联邦、省和市镇(社区)三级，实行分级管理。在联邦一级专门设置了紧急事务机构，省和市镇(社区)两级管理机构的设置因地制宜，单独或合并视情而定。韩国设立中央、市道、郡和基层四级由政府行政首长为首的灾害对策本部，以总理为首的中央民防委员会领导全国的防灾工作，下设专门的防灾机构，组织协调全国防灾减灾工作。（三）强化软件硬件支撑强大和完善的软硬件支撑是各国应急体系建设的重要基础。以美国、日本等国为代表的发达国家在实践中建立和发展了比较完善的灾害应急软硬件支撑体系。这些

7、国家的实践说明，一个完善的应急体系必须有强大、有力和完善的软硬件支撑，包括科学技术、应急意识普及和各种储备。高新科技的开发和应用是有效应对各种自然灾害和反恐的利器，如信息网络成为监测、管理、掌控和处置各种危机不可或缺的工具。同时，加大资金、人员和设备投入是美国等发达国家应急体系建设的主要硬件支撑。此外，通过提高管理人员素质可以提高应急体系的正常运作和高效率，建立各种应急储备和有国家参与的保险体系从而为危机事件的处理和灾后重建提供保障，这些可谓软件措施。软硬措施相互交织为发达国家构筑出了灾害应急体系的坚实