土地发展权_本质_定价路径与政策启示_张鹏

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1、网络出版时间：2013-06-1916:01网络出版地址：http://www.cnki.net/kcms/detail/32.1600.C.20130619.1601.001.html南京农业大学学报（社会科学版）2013.13（4）土地发展权：本质、定价路径与政策启示张鹏1,2，高波1，叶浩2（1.南京大学经济学院，江苏南京210093；2.广东商学院公共管理学院，广东广州510300）摘要：土地发展权是土地的一项重要权利，有关其经济本质和归属问题存在较多争议。运用科斯定理和管制强度理论对其本质进行剖析，认为土地发展权是一个权利体系，每

2、种权利具有经济上的价值并归属于不同主体，应依据其权利体系和价值来源进行定价。基于上述分析，确定土地发展权价格的理论定价路径。结合我国目前的耕地保护、宅基地、土地出让、集体建设用地、土地征收、“地票”交易等重大议题提出相关政策建议。关键词：土地经济；土地发展权；定价路径一、引言土地发展权是土地的一项重要权利。在城市化和工业化快速发展的背景下，土地经济价值日益显现，土地逐渐由市场进行配置。出于对公共利益的追求，政府往往会对土地使用施加一定的干预和限制，以防止负面效果的出现或直接提供公共产品，由此土地发展权应运而生。作为一种新型权利，长期以来土地

3、发展权似乎处于权利的“模糊地带”，一直缺乏一个明确的定义。土地发展权如何产生、对人们福利的影响、对土地要素的有效配置和社会经济的发展影响，一直缺乏明确而统一的认识。由于存在诸多认识误区，不难发现，饱受传统计划经济思维影响的政府或不断地、盲目地加强对土地市场的“有形的手”的干预；或者有意回避对经济主体的“权利意识”认可，最终导致不计代价和成本、武断地配置资源和分配土地利益。如目前的政策尤其是规划政策不断强化对土地使用的管制，大多丝毫不考虑对土地权利人的影响，不进行必要的经济补偿，从而对公民的经济权利造成严重损害，而且管制常常被公共所有（国有）

4、的土地产权所[1]强化。在理论界，存在着诸多对土地用途管制和土地发展权的误解，大多没有对发展权的本质属性进行分析，而比较关注土地发展权利类型和归属上，如沈守愚、臧俊梅、吴郁玲、季禾禾、申京[2-10]诗、许恒周、刘国臻、朱仁友、王永慧等。在西方，有关发展权的划分和归属依然存在较[11-14]多争论，焦点在于哪种划分方式和归属对社会更为有利。Nelson、Siegan、Ellickson、Kmiec提出了各自的主张，并对如何设置发展权转移和交易的机制、考虑管理复杂性和政治可接受收稿日期:2013-04-12基金项目：教育部哲学社会科学研究重大

5、课题攻关项目(10JZD0025);国家博士后基金（2012M511030）;广东省教育厅重大攻关项目：（2012ZGXM—0009）作者简介：张鹏，男，南京大学经济学院博士后，广东商学院公共管理学院副教授。主要研究方向为土地经济、房地产经济和土地政策。南京农业大学学报（社会科学版）2013.13（4）性等进行了深入研究。此外，部分学者研究了发展权的分类，认为国家拥有基本发展权，农民[15]拥有实体发展权，不同的发展权属于不同主体。近年来关于土地发展权价格问题的研究，也有相应的成果，施祖送、汤芳、臧俊梅、祝平衡[16-19]分别论述了土地发

6、展权的价格构成及其定价方法，尽管意识到管制的重要性，却未建立起二者间的有机联系，但上述关于土地发展权定价的研究，均注意到了土地发展权及其价格是一个体系。本文首先对土地发展权的本质进行讨论，在此基础上对土地发展权权利体系进行划分，并运用经济学方法探讨土地基本发展权的定价路径，最后结合目前的土地热点问题，运用土地发展权的基本原理进行相关政策设计，为土地发展权成为正式的制度安排奠定基础。二、土地发展权的本质近年来，一些学者对土地发展权的本质有了清晰的认识，高波指出，土地用途管制促成了土地发展权的产生，而土地发展权的设立有利于土地用途管制的实施。所

7、谓土地发展权是将土地变[20]更为不同用途的权利，是对土地在利用上进行再开发的权利。该定义是本文对土地发展权研究的起点，它不仅指出了土地发展权是变更用途的权利，而且是再开发的权利。认识土地发展权，必须从土地使用管制谈起。土地使用管制主要是政府对土地用途及其变更施加的限制，并对土地财产所具有的权利内涵给予的界定。规划(planning)或分区（zoning）是典型的管制手段。管制手段的运用同时具有成本和效益。管制毕竟是政府对土地资源配置和土地市场的一种干预，一些经济学家如科斯，提倡用财产权的途径来解决资源配置问题，认为在满足不存在交易成本等条

8、件下，通过当事人的谈判，不管产权最初如何分配，最终都能实现帕累托效率的结果。应该说，即使采用管制来干预土地配置，也需要尊重科斯提倡的财产权方法。为达到帕累托最优，政府对土地的直接